В ходе обсуждения законопроекта "О полиции" от 11 августа 2010 года произошла поразительная подмена предмета спора. Внимание значительной части россиян оказалось сфокусировано на сугубо историческом аспекте — приемлемости изменения названия. Тем самым, острие массовой дискуссии было отведено в сторону от конкретного содержания документа. Это случайность или так было задумано авторами законопроекта?
Судя по данным августовского опроса фонда «Общественное мнение» (ФОМ), общественное обсуждение проекта закона о полиции скорее всего благополучно провалилось. После первой недели шумной кампании по организации обсуждения лишь 20% опрошенных вообще знали о существовании документа в открытом доступе, еще 31% что-то о нем слышали, остальные просто впервые узнали о его существовании от социологов в ходе опроса. Для сравнения: примерно 3/4 комментариев, размещенных на сегодняшний день пользователями интернета на сайте законопроекта, были поданы до 14 августа, когда проводился опрос ФОМ, — как всякая кампания, обсуждение после первой недели стремительно затухает. Собственно, эти 20% и есть, вероятно, все интересующиеся: по данным того же опроса, желали бы принять участие в обсуждении такого закона всего 21%.
Предложенный проект закона «О полиции» содержит много странных пунктов, но один из них удивителен тем, что прямо противоречит инициативам президента, направленным на защиту прав предпринимателей. Закон сохраняет за органами полиции право и обязанность выявлять преступления в сфере экономической деятельности, включая налоговые. В прямых списках обязанностей полиции этих функций нет, но в пункте 1.4 статьи 13 упоминаются «функции по выявлению налоговых преступлений». Сотрудникам полиции предоставляются права всеми возможными способами вмешиваться в деятельность хозяйственной организации (например, проверять все и вся, в том числе «иные (читай: любые) документы» у организаций (ст. 13 п. 1.2), получать финансовую информацию о деятельности организаций в кредитных учреждениях (ст. 13, п. 1.4) и т. д. Это значит, что за полицией неявным образом сохраняется функция выявления преступлений в сфере экономической деятельности.
Президент Медведев выразил пожелание обсуждать проект закона «О полиции» конкретно: «По разделам, главам, параграфам». Обычно главные проблемы законодательных актов гнездятся не в той или иной формулировке, а на стыке между несколькими разными нормами, там, где они вступают в противоречие. Но в нашем случае выполнить пожелание президента проще простого. В проекте есть ровно одна даже не статья, а часть статьи длиной всего-то в десяток слов, которую стоит обсуждать. Потому что, если эта норма останется в силе, все остальное содержание закона попросту не будет иметь никакого значения. Вот она дословно: ст. 56 «Переходные положения», ч. 2. «Сотрудники милиции с их письменного согласия остаются на службе в полиции на соответствующих должностях».
Многие известные юристы, выступавшие в конце июня в Санкт-Петербурге на конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики», присоединились к мнению министра юстиции Александра Коновалова о том, что «громоздкий процесс законотворчества оторван от немедленной реакции на выявленные недостатки в законодательстве и правоприменении». На самом деле, по данным сайта Госдумы за 2009 г. в России начали действовать 385 федеральных законов (ФЗ) и 9 федеральных конституционных законов (ФКЗ) из 1130 поступивших туда законопроектов, а в регионах было зарегистрировано 63 000 нормативных актов.
В России постоянно умножается количество новых законодательных актов. Большинство из них вносят поправки в уже существующие и действующие законы и кодексы. Так, законодатель изменяет правовое поле, тем самым часто затрудняя действие субъектов правоотношений.
Приговор по делу Самодурова — Ерофеева вызвал такую волну возмущения с одной стороны и ликования с другой, что сразу становится очевидным: ни та ни другая представления не имеют о том, как в общем случае — без камер и знаменитостей — осуществляется уголовное правосудие в России. Все полагают, что без политического заказа, без взяток и пиара российский суд невиновных оправдывает, а виновных приговаривает.
На самом деле ситуация намного комичнее — или, если угодно, трагичнее. Господа Самодуров и Ерофеев после всех боданий и флешмобов получили от суда ровно тот приговор, который получили бы при прочих равных на их месте рядовые, совершенно не известные никому и«не знаковые» люди. В случае, скажем, если бы их сосед пошел в прокуратуру с заявлением, что его религиозные чувства оскорбляют граффити на их заборе. При условии, разумеется, что у прокурора как раз не хватало«палки» в квартале по возбужденным делам, взыграло желание отличиться по модной 282-й статье или просто зуб в этот день болел.
Год назад, 29 июня 2008 г., президент России подписал закон (141-ФЗ), внесший ряд поправок в уголовное и уголовно-процессуальное законодательство. Эти поправки привели к появлению в России нового правового института — досудебного соглашения о сотрудничестве. Суть досудебного соглашения состоит в том, что подследственный признает свою вину, выдает сообщников и помогает в раскрытии других преступлений. Закон гарантирует, что такое сотрудничество вдвое сокращает его наказание. Институт проблем правоприменения отследил годичную историю его применения и попробовал разобраться, как в России срабатывают законодательные новации.
Одна из предполагаемых мер в рамках обсуждающейся сейчас реформы милиции — применение опросов общественного мнения в ходе разработки реформы и для оценки удовлетворенности населения деятельностью милиции в дальнейшем. Звучит как будто неплохо: узнать мнение собственно людей о работе правоохранительных органов. Но есть проблема.
В России обсуждается необходимость реформы МВД. Как свидетельствует международный опыт, ключевыми темами для реформы такого рода всегда оказываются проблемы численности силовых структур и объемов их финансирования: небольшие, но хорошо обеспеченные материальными средствами силовые структуры, судя по всему, являются наилучшим вариантом.
Подходит ли этот рецепт для постсоциалистических стран? Для того чтобы определить, какой путь реформирования является оптимальным в данном регионе, следует обратиться к опыту аналогичных стран, которые уже проводили такие реформы. Институт проблем правоприменения проанализировал опыт постсоциалистических стран с точки зрения соотношения относительной численности (на 100000 жителей) силовиков, их удельного (на одного сотрудника) финансирования, с одной стороны, и качества бизнес-среды и уровня правовой защиты населения — с другой.
