В газете «Ведомости» вышла колонка сотрудников ИПП Дарьи Кузнецовой и Дмитрия Скугаревского, посвященная проблеме заполняемости открытых административных данных.
Юрист Дарья Кузнецова и экономист Дмитрий Скугаревский о том, как фрагментарность и ошибки открытых данных делают их бесполезными
Помимо рубля и рыночной капитализации крупных компаний в России недооценена и открытость государства. Эта мысль может показаться странной и контринтуитивной. Действительно, о какой открытости можно говорить, если доля закрытых расходов федерального бюджета увеличится, по расчетам экспертов РАНХиГС и Института Гайдара, с 11,6% в 2012 г. до 20,6% к 2021 г.?
В статье «Как выглядят российские суды в глазах людей» («Ведомости», 25.10.2018) мы описали, как открытость судебной системы в виртуальном мире (расписание заседаний, образцы документов, калькулятор пошлины, тексты решений и др. свободно доступны на сайтах судов) входит в противоречие с ее закрытостью в реальном мире, когда аппарат суда не склонен отвечать на обращения посетителей. На сайтах судов публикуется много информации, а в судебной системе есть понимание, что открытость важна, но в реальности дела обстоят иначе.
По мнению председателя Высшей квалификационной коллегии судей (ВККС) России Николая Тимошина, публикация заключений о рекомендации кандидатов на должность судьи региональными ККС – это один из факторов усиления независимости судей и судов. Согласно председателю ВККС, «превентивный, профилактический эффект публикаций может возникнуть только в насыщенной конкретными фактами информационной среде». Несмотря на такую позицию ВККС и положения закона об обеспечении доступа к информации о деятельности судов, только 32 из 85 региональных ККС опубликовали на своих сайтах заключения квалификационных коллегий хотя бы раз и только в 23 из них заключения публикуются регулярно и в полном объеме, как показал мониторинг Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге (по состоянию на март 2017 г.).
Другой пример можно найти в ведомстве, тесно взаимодействующем с судами. Федеральная служба судебных приставов (ФССП) выкладывает детализированную статистику своей деятельности, агрегированную не только на уровне страны, но и на уровне всех регионов, где существуют территориальные органы ФССП. Мы собрали все архивы ежегодной отчетности территориальных органов за 2016 г., доступные на региональных сайтах ФССП. Оказалось, что не все статистические отчеты были выложены на сайтах: например, для того, чтобы восстановить численность судебных приставов-исполнителей по регионам (форма 9-2), мы смогли использовать данные только 56 из 84 территориальных органов. Стратегия открытости ведомства должна поддерживаться проверкой реальной доступности выкладываемых данных.
Однако для того, чтобы открытые данные были полезны, недостаточно одной лишь публикации. Значение имеет качество этих данных, т. е. полнота и формат представления. Информация должна быть представлена в формате, позволяющем проводить аналитическую работу и систематизировать данные.
В связи с этим можно привести пример Единого реестра проверок, созданного Генеральной прокуратурой. К созданию этого ресурса привела простая идея времен президентства Дмитрия Медведева – дать предпринимателю знать, кто и когда придет к нему с проверкой. Летом 2017 г. мы уже отмечали его недостатки (проверки там появляются за три дня до их проведения, данные не унифицированы, есть пропуски) и предлагали пути решения. Сейчас, полтора года спустя, ситуация стала хуже: не все открытые данные по проверкам доступны, часть из них могла быть потеряна при интеграции систем, поддержки у ресурса нет.
Поскольку Единый реестр проверок не работает, как задумано, предприниматель вынужден собирать планы проверок с сайтов региональных прокуратур. Что его ждет на этих сайтах? Наш мониторинг показал, что в машиночитаемом виде региональные прокуратуры опубликовали только 71% планов проверок за 2010–2017 гг. Часть планов или совсем отсутствует, или представлена в нечитаемом виде (в формате PDF либо в форме поиска проверки по ИНН юридического лица), или с ошибками (с дублированием и пропуском информации, размещением плана за другой год или даже другого региона). При этом обязанность размещать ежегодный план проверок у прокуратур существует с 2010 г., в перечень открытых данных они вошли с 2013 г., а методические рекомендации про машиночитаемость появились в 2014 г.
В 2010–2011 гг. экономист Альберто Чонг с коллегами разослали в 159 стран по 10 писем с несуществующим адресом и посмотрели, сколько из них вернется из каждой страны. Результаты этого эксперимента, опубликованные в работе Letter Grading Government Efficiency, показывают эффективность государства (при контроле на разное качество почтовой службы). Из России не вернулось ни одного письма. Вдохновившись этим экспериментом, мы составили для каждой региональной прокуратуры список ошибок при размещении планов проверок на сайтах. В списках мы описали выявленные пробелы информации с детализацией до плана ежегодных проверок за определенный год по каждой из прокуратур. Эти списки год назад мы передали в Генеральную прокуратуру и открытое правительство.
Год спустя можно констатировать: мы повторили результаты Чонга и его коллег для России. По состоянию на октябрь 2018 г. большинство прокуратур не только не исправили свои данные, опубликовав пропущенные планы, но и продолжают размещать новые планы с теми же недостатками. Важно понимать, что и публикация новых планов проверок в правильном виде – это даже не минимум. Для анализа должны быть доступны данные не только о проверках за текущий отчетный период, но и о проверках, проводившихся в прошлые годы. Только так можно оценить динамику, выявить благоприятные и негативные тенденции.
На программу «Цифровая экономика» правительство уже выделило свыше 2 трлн руб. Государство желает провести цифровую трансформацию сверху, но забывает про пользователей систем. Можно декларировать высокие идеи открытости и цифровизации, но, если не будет обратной связи между заказчиками, подрядчиками, конечными пользователями и обществом, технические задания на информационные системы выхолостят, а госпрограмма рискует получить в качестве результата набор нестыкуемых модулей с противоречащими данными.
Источник: Ведомости, Extra Jus.
