На сайте информационного портала «Такие дела» опубликована статья научного сотрудника ИПП Екатерины Ходжаевой, посвященная теме документооборота в российской полиции. В статье автор анализирует существующую систему бумажного документооборота в полиции и влияние на рабочий процесс отсутствия электронной базы, предлагая свои пути выхода из сложившейся ситуации.
Российская полиция живет в докомпьютерном веке. Все свои действия она вынуждена фиксировать на бумаге, причем часто от руки. Участковые, например, тратят на это до половины рабочего времени.
Час начальника
Трудовой день начальника территориального отдела полиции обычно начинается в восемь утра. Но прийти на работу он должен минимум на час раньше — иначе не успеет разобраться с бумагами. Ведь в его подписи нуждается почти все, что приходит «на землю» — так в системе МВД неформально называют территориальные отделы полиции.
И вот, сидя в кабинете или прямо в дежурной части, начальник начинает подписывать.
Входящие — заявления от граждан, задания из областного управления, запросы разных органов власти, планы совместных мероприятий… Тут мало завизировать— надо вникнуть и решить, какому подразделению «расписать» эту задачу.
Исходящие — справки, отчеты… Некоторые исходящие действительно важны, так как имеют значительные последствия для граждан и для отдела. Например, такими являются постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Под давлением прокуратуры, борющейся с сокрытием преступлений в МВД, число «отказных» с каждым годом увеличивается: если в 2014 году их было составлено около семи миллионов, то в 2016 — уже 11 миллионов. Если прокуратура потом завернет такой «отказ», отдел полиции получит минус в отчетности.
Внутренние документы отдела. Ежедневной подписи начальника требуют ведомости всевозможных учетов — журнал учета хранения оружия и боеприпасов, книга учета сообщений о происшествиях, журнал задержанных лиц и т.д. Его подпись нужна на документах, которые передаются из одного подразделения в другое — рапорты, поручения, отчеты о выполнении поручений…
Начальник также лично продлевает сроки проверки сообщений о происшествиях с трех дней до 10. А это почти все сообщения, потому что за три дня обычно никто ничего проверить не успевает. И таких сообщений в отделе полиции крупного города до 70 в день.
Наконец, как в любой организации, есть кадровые и хозяйственные вопросы.
И так каждый день. И надо понимать: большую часть бумаг, которые час или два в день подписывает начальник, за предыдущие сутки изготовили его подчиненные.
Полдня участкового
Участковый уполномоченный — полицейский на все руки. Он отвечает не только за контроль и расследование преступности на своем участке, но и за общую обстановку — чтобы алкоголики не уходили в запои, досрочно освобожденные не остались без работы, а дети — без попечения родителей. Кроме того, участковый должен следить, чтобы в магазинах не продавали водку без лицензии, в ресторанах не работали нелегальные мигранты и т.д. Участковый обходит население, ведет прием населения, участвует в рейдах, работает по вызовам, по просьбе оперативников и следователей опрашивает людей (чтобы «выяснить», «установить», «уведомить» и т.д.), вместе с патрульными участвует в охране массовых мероприятий, помогает военкоматам, больницам, школам, местным администрациям и прочее, и прочее. Участковый в ответе за все, включая осмотр мертвецов на дому — на предмет обнаружения следов насильственной смерти. Лайфхак: как отличить участкового по внешнему виду? У него всегда мятая и заношенная форма — почистить и погладить некогда.
И еще у него с собой почти всегда пухлая от бумаг папка. Ведь каждый свой шаг он должен фиксировать на бумаге. Провел беседу или обход — отрази в соответствующем журнале, участвовал в рейде — напиши рапорт и не забудь записать в журнал, сходил на вызов — возьми объяснение, заявление, опроси свидетелей (читай: сочини все это сам и дай подписать). Ведь это станет потом уголовным делом или материалом для отказа и будет проверяться как минимум тремя руководителями в МВД, а еще есть прокуратура.
Именно участковые изготавливают большую часть упомянутых выше 11 миллионов «отказных» постановлений в год. Таким постановлением полиция реагирует примерно на 80% заявлений граждан, даже если сами граждане ни о каком уголовном деле и не помышляли. Человек обнаружил царапину на своей машине, и ему нужен документ из полиции для страховой компании — ему выдают «отказное». Два приятеля подрались в баре, но не имеют друг к другу претензий — полиция пишет «отказное». В этом не было бы ничего страшного — в конце концов, какая разница, как называется бумажка, которая фиксирует факт, что ничего не произошло. Однако типовой «отказной материал» — постановление с сопутствующими документами — это от 10 до 50 страниц, заполненных преимущественно от руки: объяснения участников, свидетелей, оценка стоимости имущества, рапорты сотрудников и т. д. Другими словами, подготовка документа, основное содержание которого «ничего не случилось», занимает от пары часов до полного рабочего дня.
Участковый также обязан вести разные журналы — паспорт на участок, паспорт на дом, представляющие собой, по сути, бумажные базы данных. Причем вести в рукописном виде, а иногда — дополнительно — в электронном. По этим журналам проверяющие будут судить о качестве его работы.
По моим оценкам, основанным на опросах участковых и наблюдениях за их работой, на всю эту писанину они тратят до половины своего рабочего времени.
Разумеется, участковые пытаются оптимизировать процесс.
Первый способ — разделение труда. Несколько участковых, базирующихся на одном опорном пункте, сгружают всю бумажную работу на одного, чтобы остальные могли заниматься делом.
Второй способ — делать работу по уму, а бумаги заполнять для галочки. На одном из опорных пунктов, где я была, участковые всю информацию о подконтрольном контингенте хранили в Access, а журналы заполняли в последний момент перед проверками.
Третий способ — имитация, просто заполнить бумаги, а работу не делать. Например, в моей практике был случай, когда дознаватель попросил участкового провести опрос работников рынка по уголовному делу — полгода назад у женщины на рынке украли кошелек. Откровенно бессмысленный опрос (ведь если не нашлось свидетелей кражи тогда, то вряд ли мог быть встречен кто-то сведущий и через полгода) был проведен без отрыва от стула — участковый просто позвонил знакомым торговцам и попросил их дать нужные показания — «не видел», «не помню». А стажеры, которые были под рукой, подписали протоколы от имени торговцев.
День дежурного
Не сильно меньше бумаг приходится в полиции писать и дежурному. Дежурная часть и дежурный — это первая инстанция и первый человек, с которыми сталкивается гражданин в отделе полиции. Именно дежурный первым узнает о происшествии и решает, кто и как должен его отрабатывать. Он же фиксирует действия других сотрудников — от вооружения и заступления в наряд до выдачи ключей от автотранспорта.
В руках дежурного находится главный документ отдела полиции — «Книга по учету сообщений о происшествиях», от способа ведения которой зависит как объем работы полицейских в отделе, так и конечная статистика МВД в целом.
Не будем углубляться в работу дежурной части, а просто перечислим, какие еще книги и журналы она должна вести. Это:
— «Рабочая тетрадь для записей оперативного дежурного», в которой дежурный подробно расписывает, что было сделано в течение смены;
— «Книга приема и сдачи дежурств», в которой расписывается примерно то же самое (туда же вкладывается рапорт оперативного дежурного);
— контрольно‑накопительное дело «Оперативная обстановка за сутки», куда складируются сводки по отделу и по области (кроме того, по нему ведется таблица, заполняемая дежурными в конце смены);
— «Книга выдачи вооружений и боеприпасов»;
— «Книга приема вооружений и боеприпасов»;
— журнал выдачи и приема документов и ключей на автотранспорт;
— «Книга задержанных»;
— «Книга изъятого имущества»;
— «Книга посетителей»;
— «Журнал радиационного и химического наблюдения».
Полицейские говорят, что последний никто и никогда не анализирует, но наличие такого журнала и его заполнение проверяют. Когда-то, в далекие 1950-1980-е, ведение аналогичных журналов, заполнявшихся от руки два раза в сутки всеми дежурными страны, очевидно, имел смысл. Ведь если случится техногенная катастрофа или нападение с атомным оружием, можно будет понять, откуда, куда и как быстро распространилась радиация. Однако теперь эта технология фиксации прошлого века очевидно устарела. Зачем ответственные дежурные в нашей стране ежедневно тратят свое рабочее время на фиксации той информации, которая легко доступна по интернету в режиме реального времени? Такого вопроса в системе МВД, к сожалению, не задают.
Кроме того, дежурный по разбору составляет протоколы по административным правонарушениям и, как все подразделения ОВД, ведет соответствующие журналы учета административных протоколов, журналы получения и движения бланков протоколов.
Мы помним, что все эти материалы ежедневно просматривает и подписывает начальник отдела полиции, который специально приходит на час раньше положенного времени?
Бумага превыше всего
Кому же нужно столько бумаги?
Во-первых — местному руководству МВД. Считается, что документальная фиксация каждого шага — действенный способ наладить контроль за подчиненными. Впрочем, и этого мало — лучше убедиться лично: в дежурную часть отдела полиции дважды в день приезжает проверка из дежурной части города. При этом та же дежурная часть включена в единую систему видеонаблюдения — можно никуда не ездить и наблюдать все в режиме реального времени.
Основное внимание при проверке сосредоточено на ведении документации.
У дежурного, участкового и патрульного в порядке должны быть именно бумаги, качество их работы само по себе мало интересует. А если начинает интересовать, то превращается снова в вал бумаги — так, в одном областном управлении решили, что смогут контролировать качество работы патрульного, введя специальный оценочный лист, который должен заполнить гражданин, обратившийся за помощью. Листы сдаются, контрольно-накопительные дела с этими листами ведутся, но содержательный просмотр этого вала бумаги показывает, что примерно половина из них составлена самими патрульными, а если заявитель что-то и пишет, то чаще это отказ в заполнении такого листа.
Во-вторых, бумага нужна региональному и центральному руководству. Эти люди оторваны от «земли», но им надо как-то управлять. Если вы руководите областным управлением, в подчинении которого находятся 20-30 территориальных отделов полиции, как вам понять, что там происходит? А если вы министр внутренних дел, у которого более 80 региональных управлений, не считая линейных? Тут даже запомнить ключевых руководителей на местах —задача не из легких, а не то что контролировать их. Бумага — то есть различные формы отчетности, запросы и сбор сведений — представляются в этих условиях единственным способом. И вот управленческие и штабные структуры заваливают «землю» такими запросами. При этом все понимают, что отчеты фальсифицируются. Поэтому надо ввести другие, новые формы, которые эту фальсификацию обнаружат. В итоге растет вал бумаги.
Эти процессы не специфичны для МВД. То же самое можно обнаружить в системе здравоохранения, образования и в целом в государственном управлении.
Что с этим делать?
Ответ на этот вопрос не так прост, как кажется. Бумажная система настолько тесно связана с устройством МВД, что просто взять и отменить ее нельзя — как бы хуже не вышло. Избавление от лишних документов должно быть частью реформы полиции. Сперва должна пройти децентрализация, и те полицейские, которые заняты охраной общественного порядка, должны оказаться в большем подчинении местным и региональным властям. Тогда можно будет упразднить многие виды отчетности и приблизить полицию к интересам простых граждан.
Но есть несколько простых вещей.
Можно распространить на всю полицию опыт дорожно-патрульной службы, которая широко пользуется видеофиксацией. Это разгрузит участковых и патрульных.
Можно заменить бумажные базы (журналы, книги учета и прочее) электронными — именно заменить, а не продублировать, как это в некоторых местах сделано сейчас. Электронные системы позволяют, в отличие от бумажных форм учета, работать с данными быстрее и эффективнее. Но для этого недостаточно просто скопировать ту же логику сбора данных, предполагаемых в бумажных отчетах. Необходим комплексный пересмотр того, какие данные собираются, и как они фиксируются.
Нужно также внедрить типовые формы электронных документов для типовых ситуаций. Протоколы об административном правонарушении сейчас нужно заполнять от руки, потом специалисты из другого отдела МВД вводят ее в базы данных, зачастую не связанных между собой, и многократно повторяют в них одну и ту же информацию. Представим, что у полицейского будет электронный протокол, на заполнение уйдет пять-семь минут, а не полчаса, как сейчас. И вся эта информация уже будет введена в базу.
И конечно, следует закрыть «Журнал радиационного и химического наблюдения» — вся эта информация давно есть в интернете. И так же следует поступить со всеми журналами и учетными документами, которыми пользуются только при проверках. Не должен сотрудник в угоду начальству фиксировать каждый свой шаг: сколько он провел профилактических бесед, как часто делал поквартирный обход. Ежедневного рапорта вполне достаточно для того, чтобы уведомить руководство о сделанном за день. Если же у проверяющих есть подозрения, что в рапорте содержится недостоверная информация (например, поступили обращения недовольных граждан) — пусть проверяют качество работы полицейского, а не то, в порядке ли у него бумаги.
Источник: Такие дела.
