В газете «Ведомости» вышла колонка научного сотрудника ИПП Дениса Савельева, посвященная электронному официальному опубликованию правовых актов. Автор анализирует способы размещения правовых документов в электронной версии и уровень их открытости, предлагая свои варианты выхода из сложившейся ситуации.
Юрист Денис Савельев об официальной электронной публикации нормативных актов.
В 1990 г. Комитет конституционного надзора СССР постановил: «граждане должны иметь возможность знакомиться со всеми нормативными актами, которые определяют их права, свободы и обязанности, а также порядок их осуществления, а государственные органы обязаны своевременно доводить до всеобщего сведения такие нормативные акты». Можно сказать, что это был шаг к открытому правительству. Естественно, что тогда это были официальные печатные издания. C моментом публикации, как правило, связано вступление документа в силу.
Электронная версия правовых актов появилась с приходом коммерческих справочных правовых систем. Большинство актов было напечатано на пишущих машинках, требовалось их перенабирать вручную на компьютере, так как сканеры и распознавание текстов были еще недоступны. Эту работу взял на себя коммерческий сектор. Именно через посредничество коммерческих систем сейчас работают все профессионалы в области права. Но, конечно, в органах власти теперь уже никто не печатает правовые акты на машинках, есть электронный текст, с которого, если надо, распечатывается бумажный вариант.
В цифровую эру печатное официальное опубликование стало бессмысленным. Возросло и количество нормативных актов. Поэтому вторая важная веха в этой истории – полностью электронное официальное опубликование, появившееся в нашей интернет-реальности в конце 2011 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации». На правительственном портале теперь размещаются открытые данные. Смысл открытых данных в том, чтобы гражданское общество, независимые эксперты могли использовать их, загрузив в приложения для компьютеров, планшетов, смартфонов и прочих устройств.
Формально уровень открытости достигнут, документы доступны бесплатно, и на сайте имеются сведения о них (метаданные). Но по существу способ размещения данных таков, что смысл открытых данных теряется. В существующем виде на официальные правовые акты можно только смотреть. На портале размещается лишь графический образ (скан) бумажного документа. Без распознавания из него не скопировать текст, не проанализировать программным способом. Такие данные не обработаешь современными компьютерными приложениями, будь то анализ текстов, статистическое моделирование или визуализация. Например, тысячи страниц таблиц бюджетов с числовыми показателями при этом бесполезны. Хотя существуют и коммерческие, и даже бесплатные программы, при помощи которых можно распознать текст (с некоторой долей опечаток), для реального использования должен быть опубликован оригинальный текст из органа власти, который принял акт.
Помимо текста важна возможность скачать открытые данные об опубликовании – названия, номера документов, даты. Но, как и в случае с текстом документа, эти данные трудно получить в пригодном для реального использования виде. Данные, которые можно найти на портале вручную через браузер, сейчас затруднительно скачать программными средствами – получить ссылку на файл с динамически формируемой страницы. Более того, особенности формирования такого файла не позволяют программе вычленить отдельно название, номер, дату принятия, принявший орган и внести их в свою базу, а без этого и поиск, и аналитическая работа над законодательством не будет достаточно полной.
Можем ли мы увидеть собственноручную подпись на опубликованных документах? В большинстве случаев, что удивительно, нет. Сканируются и размещаются на портале тексты с печатью канцелярии, которые называют «официальная рассылка». То, что этот документ соответствует оригиналу, подписанному собственноручно, как предполагается, должна обеспечивать процедура публикации на портале, организованная соответствующим органом власти и Службой специальной связи и информации Федеральной службы охраны, которая осуществляет ведение официального портала.
Мы уже стали привыкать к использованию зашифрованного соединения HTTPS при работе с различными источниками, в том числе соцсетями и электронной почтой. Но на официальном портале не используется такое защищенное соединение. Публикуемые официально копии документов не подписаны цифровой подписью и, скачав к себе такой документ, пользователь уже не может сказать, что у него есть официальная электронная копия – это просто файл pdf с фотографиями страниц. Остался ли документ целостным после первоначального опубликования или был заменен впоследствии? Сегодня отсутствует какой-либо механизм общественного контроля за этим. Раньше, в бумажной газете, исправить документ задним числом без публикации поправки было невозможно.
На практике чаще всего нам нужен текст правового акта со всеми изменениями и дополнениями, а сейчас фактически официально публикуется только первоначальная версия акта и изменения к ней. В бумажную эпоху изменения и дополнения вклеивались в аппарате ведомств в текст газеты или журнала, что называлось «контрольным экземпляром». Теперь функцию по созданию текстов в последней редакции также реализуют коммерческие правовые системы. Стали публиковать такие редакции и на правительственном портале, но не в официальной части. Проблема создания официальной контрольной редакции правового акта еще должна найти свое решение.
Публикация правовых актов зависит от тесного переплетения отношений операторов портала, коммерческих правовых систем, аппаратов органов власти, Министерства юстиции и гражданского общества. Государство сделало важный шаг, начав официальное электронное опубликование правовых актов. Пока такое опубликование недооценено в нашем обществе, хотя оно дает огромные возможности для информирования граждан и исследований права. Хорошо бы теперь сделать правовые данные по-настоящему открытыми.
Источник: Ведомости, Extra Jus.
