«Палочная система» лишает общество знания о преступности. Показатели, связанные с количеством преступлений, уголовных дел и обращений граждан, лежат в основе оценки эффективности работы силовых ведомств.
На грабли «палочной системы» наступали не только в России. В США требование «количества протоколов» приводило к тому, что полицейские штрафовали тех, кого в другой ситуации отпустили бы (Эдвардс Деминг. Выход из кризиса: Новая парадигма управления людьми, системами и процессами. М., 2012). Деминг пишет, что «подсчет — путь к деградации», а «оценивание по показателям — это поддержка краткосрочного мышления».
Два примера из работы полиции в Англии в начале 2000-х гг. приводит в своей книге «Свобода от приказов и контроля. Путь к эффективному сервису» (М., 2009) Дж. Седдон. В одном офицер полиции рассказывает, что «в полиции принято регистрировать семейные ссоры с рукоприкладством как два раскрытых нападения: мужа на жену и жены на мужа». В другом Седдон разбирает, как введение call-центров в полиции привело к тому, что звонок стал рассматриваться как единица продукции, которую надо переработать, и все показатели стали привязываться к времени «переработки» этой единицы. В итоге, резюмирует Седдон, у полицейских пропадает понимание, что на самом деле происходит на их территории.
В России ведется контроль не только за временем переработки обращений, но и за тем, что проверяющие считают «качеством» переработки (см. колонки Вадима Волкова и Кирилла Титаева).
Результат работы выражается в статистических показателях.
Но самый болезненный вопрос для российской криминологии последних десятилетий — это состояние статистики преступлений и сообщений о них. Исследователи из НИИ Академии Генпрокуратуры пишут о 26 млн преступлений, из которых регистрируется 2-3 млн. Виктор Лунеев (Институт государства и права РАН) — о том, что не регистрируется 1/3 преступлений. Нерегистрация преступлений, о которых известно правоохранительным органам, приобретает в тоталитарных и авторитарных государствах массовый характер, писал известнейшийкриминолог Яков Гилинский. Это связано с подходом «чем “меньше” преступлений, тем “лучше” работает полиция».
На статистику, производимую ведомствами, ориентируются законодатели и правительство, вырабатывая уголовную политику. Пытаются обращаться к ней правозащитники и журналисты. Например, в очередной раз безуспешно разбираясь, сколько предпринимателей столкнулись с правоохранительной системой в роли обвиняемых или подозреваемых. Ведь чем меньше искажено знание о преступности, тем более адекватна политика государства в отношении к ней. Но сложно формировать политику, когда вместо знания о преступности у нас есть только множество сведений о том, как удачно справилось ведомство с борьбой с преступностью.
При развитии бюрократической организации интересы общества, для служения которым она создается, вытесняются ведомственными интересами и даже интересами отдельных подразделений и сотрудников (Carpenter D.P. The Forging of Bureaucratic Autonomy: Reputations, Networks, and Policy Innovation in Executive Agencies, 1862-1928. Princeton University Press, 2001). Экономист Уильям Нисканен («Особая экономика бюрократии») писал, что внутренние интересы организации выражаются в наращивании своего бюджета и влияния. Ярче всего стремление к достижению этих целей проявляется в демонстрации а) успешности своей работы, б) ее объема.
Объем работы удобно показывать с помощью учета рабочего процесса. В выступлениях глав ведомств мы часто слышим не о решении проблемы, а об объеме работы и количестве предпринятых действий, о высокой нагрузке на сотрудников. В итоге взаимодействие с реальной преступностью заменяется взаимодействием с ее образом, создаваемым в статистике. А объем работы становится основанием для увеличения штатов и финансирования.
Организация сама формирует систему внутренних показателей. Если требования к ней заданы извне, то ведомство адаптирует ее к своим потребностям (так поступает, например, МВД, система показателей которого сильно увязана на внешнее требование «успешной борьбы с преступностью»). Если есть иная возможность, ведомство экспортирует во внешний мир свою систему оценок. Мы знаем о преступности по отчетам следователей и прокуроров о проделанной работе, по показателям, оценивающим их деятельность.
При относительно удовлетворительных показателях работы случаи, не укладывающиеся в общую картину и попадающие в СМИ, воспринимаются как эксцессы и приводят к разбору конкретного события, а не поиску системных причин произошедшего. Ведомства пользуются отсутствием внешнего контроля и иной статистики, кроме их собственной. Любой эксцесс заставляет придумать новый показатель — о количестве действий по предотвращению таких эксцессов. В итоге любая задача для силового ведомства и его сотрудников трансформируется в количественные показатели. Заодно увеличивается и число проверяющих.
Причина искажения статистики о преступности комплексная, она проистекает из системного конфликта между криминологическими и бюрократическими целями. При отсутствии внешнего контроля над содержательной деятельностью ведомств и их полном контроле над формированием статистики государство и дальше будет видеть только отчет о проделанной работе. Измениться ситуация сможет только при желании понять, с чем граждане обращаются в правоохранительные органы, и решить эти проблемы. До этих пор любые попытки «борьбы с преступностью» останутся битвой с ветряными мельницами бюрократии, умеющими подменить реальность нужными им цифрами.
