На фоне дискуссии об ограничении миграции не следует забывать о другой системной причине протестов и беспорядков в разных частях России.
Это неспособность правоохранительных органов обеспечивать законность и общественный порядок. Реальность России, как и любой страны, — это первичные сообщества: кварталы, поселки, городские районы. Рапорты полицейского начальства об уровне раскрытых или предотвращенных преступлений, проценты роста, снижения — весь этот бессмысленный поток отчетности, который гоняется вверх-вниз по управленческой вертикали, не имеет ровно никакого отношения к жизни и интересам реальных людей. Хорошо понимая, что на полицию рассчитывать нельзя, граждане создают отряды самообороны, народные (казачьи, православные) дружины, берутся за оружие или просто выходят на улицы. В этом смысле Бирюлево не первый и не последний эпизод набирающего силу процесса.
Сагра, Манежная площадь, Бирюлево показывают: сегодняшняя полиция устроена так, что она начинает действовать только после того, как проливается кровь и граждане выходят на улицу. Еще немного — и сопротивление такой полиции станет вполне легитимным.
Почему бездействует полиция? Почему не защищает интересы граждан, из налогов которых финансируется? Самый простой ответ, который часто приходится слышать, — коррупция. Бездействие полиции — это товар, который востребован в любом нелегальном бизнесе. Этнические диаспоры готовы проплачивать свои интересы, а у полиции при нынешнем ее устройстве нет системной защиты от подкупа. Это в целом верно, но коррупция в полиции — это не причина, а тоже следствие куда более серьезных причин, коренящихся в ее нынешней организационной структуре. Российская полиция настолько централизованна, что потеряла связь с местными сообществами и способность работать на интересы граждан, а не на оценочные показатели для начальства.
В большинстве стран существует муниципальная полиция, которая призвана охранять общественный порядок на местном уровне. Она подотчетна муниципалитетам, граждане непосредственно или через муниципальные собрания определяют приоритеты и ставят задачи полиции, а та отчитывается именно перед ними. Муниципальная полиция не ловит опасных преступников. Это задача полиции более высокого, федерального уровня, которая, если что-то идет не так на местном уровне, всегда может принять меры и в отношении муниципальной полиции.
В России нет муниципального уровня управления полицией. Местные участковые и патрульно-постовые службы контролируются по соответствующим линиям, замыкаясь на центральном аппарате МВД. У министра внутренних дел и его замов нет иного источника информации о деятельности на местах, кроме иерархии начальников из вертикальных управленческих структур: участковых, патрульных, оперативных. Для сбора информации о деятельности рядовых сотрудников создаются подразделения — на уровне района, субъекта, Москвы, а дальше по всем законам роста бюрократии они загружают процессом сбора исходной информации работы все тех же рядовых сотрудников. Тут уже не до текущей работы. Постепенно в собираемую ими информацию перестают верить, и МВД ищет другой способ контроля. Сейчас им стал принцип личной ответственности всех руководителей за нарушения подчиненных. Когда за ДТП с пьяным сотрудником за рулем отвечает начальник главка, у любого руководителя пропадает стимул работать с настоящими проблемами. Представьте, что стало бы с начальником отдела в Бирюлеве, если бы он начал докладывать о сложной криминальной обстановке или отсутствии контроля за порядком на улицах. Или о том, что какой-то подчиненный пойман на укрывательстве нелегальных мигрантов. Он был бы наказан первым. Отсюда стимул ничего не делать, скрывать проблемы до последнего.
Бирюлево Западное — внутригородское муниципальное образование, официально чуть больше 85 000 жителей, с органами муниципальной власти — советом депутатов и муниципалитетом. Одновременно Бирюлево Западное — это район и управляется управой района, представляющей правительство Москвы. Бирюлево Западное входит в Южный административный округ Москвы — и именно на этом уровне есть управление внутренних дел, ему подчинено 17 территориальных ОВД, среди которых и ОВД «Бирюлево Западное». На 85 000 человек в Бирюлеве должно работать 19 участковых, про численность всего ОВД узнать просто так невозможно. Но зато из отчетов мы знаем, что в 2012 г. в Бирюлеве зарегистрировали 1031 преступление, из которых 364 — это тяжкие и особо тяжкие, ну и 7-е место по раскрываемости общеуголовных преступлений. Муниципалитету и гражданам это не скажет практически ничего. Но и начальника ОВД мнение граждан не волнует: его задача — набрать нужные показатели для оценки в рейтинге подразделений.
Парадокс централизации звучит так: чем более централизованна полиция, тем меньше у нее информации о ситуации на местах и тем хуже контролируются низовые подразделения.
Выход состоит в том, что работу низовых подразделений должны контролировать сами граждане, напрямую или через муниципальные собрания. Участковые, дежурные части, патрульно-постовые службы и подразделения по обеспечению исполнения административного законодательства должны подчиняться муниципалитетам, частично финансироваться из муниципальных бюджетов и оцениваться непосредственно гражданами или через опросы. Но полномочия муниципальной полиции должны быть ограничены: арестовывать, возбуждать и расследовать уголовные дела должна полиция более высокого, федерального уровня.
Свободная от полномочий осуществления уголовной репрессии, но скованная федеральным законодательством, местная полиция сможет сосредоточиться ровно на главном, что волнует жителей: порядке и безопасности в своем районе. Для бандитов такой урезанный вариант не особо привлекателен. Даже будучи на муниципальной должности, они будут вынуждены в первую очередь обеспечивать порядок на улице. А при попытке использовать статус для преступной деятельности — сталкиваться еще и с региональной и федеральной полицией, для каждой из которых выявленное преступление только в плюс. Договариваться с таким количеством игроков гораздо сложнее и опаснее, а значит, коррупция и сращивание с организованной преступностью не будет главной проблемой для муниципальной полиции.
А вот отчитываться перед жителями придется уже не формально, и не в расплывчатых формулировках ведомственных приказов. Одновременно такая полиция — это еще и внешний источник информации для руководителей федерального и регионального уровня. Именно через них поступает основной поток информации и исходных заявлений для работы полиции. Оставшись без стимулов к сокрытию негативных тенденций преступности — ведь за борьбу с ними отвечают теперь другие — местная полиция покажет более приближенную к реальности картину и преступности, и настроений граждан. А значит, позволит хоть немного восстановить стремительно утрачиваемую управляемость.
