Одной из острых сегодняшних проблем является не то разрушенность, не то несформированность института полноценной экспертизы. Об этом в данной статье Марии Шклярук на конкретном материале разработки стратегий развития территорий.
«Петербург – город будущего»
Недавно я была на мероприятии, названном открытой экспертной дискуссией на тему «Петербург – город для будущего: альтернативы развития». Есть правда у меня подозрение, что в каких-нибудь документах это окажется галочкой в пункте «столько-то общественных обсуждений» Стратегии социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года. Стратегии стоимостью 36 400 000 рублей, проекта которой должен был быть вскоре после обсуждения - 16 сентября сдан заказчику, а с ноября должны начаться открытые общественные обсуждения. Контракт же был заключен 25 июня 2013 года, таким образом, в ноябре мы должны увидеть достойный многомиллионной оплаты итог трехмесячного труда.
Заметьте, я даже ничего не хочу сказать насчет сроков контракта и стоимости, содержания технического задания и участников торгов. В конце концов, тот же комитет по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга проводит конкурс на выполнение научно-исследовательской работы на тему «Анализ влияния Ленинградской области на современное социально-экономическое развитие Санкт-Петербурга и разработка комплекса мер эффективного взаимодействия регионов на приграничных территориях», стоимостью всего 6 950 000 рублей, зато с прекрасным техзаданием и сроками – подведение итогов конкурса 30.09.2013, окончание работ 10.12.2013 («На-ва-ль-ный» скандирует мне в этот момент собеседник в скайпе, а я пользуюсь случаем сказать спасибо Ивану Бегтину, который своей работой по открытым данным делаем гораздо больше).
Я хочу допустить презумпцию добросовестности исполнителя – а это ЗАО «Международный центр социально-экономических исследований "Леонтьевский центр» - и посчитать, что в эти три месяца они просто оформляют результаты многолетнего исследования. Но дальше у меня начинаются сложности.
Обсуждения и стратегии
Начнем с междисциплинарности. Во-первых, экспертное обсуждение проходило в рамках междисциплинарного лектория, во-вторых, даже внутри профессионально-научной идентичности я могу самоопределяться только со слова «междисциплинарный исследователь», в-третьих, междисциплинарный подход собственно требует смотреть на любую проблему комплексно. Сочетание этих факторов обычно приводит к тому, что в дискуссии можно рассмотреть почти любую проблему с разных сторон, но - не теряя общего видения. Детали проблемы лучше рассмотрят узкие специалисты – а междисциплинарные «мозговые штурмы» всё-таки о другом. А теперь представьте ситуацию «давайте обсудим, какой из двух инструментов позволит нам лучше достигнуть целей стратегии» - притом, про цели развития (стратегию которого мы обсуждаем) ничего не известно.
Второй сложностью является жанр стратегий. Позволю себе лирическое отступление – о стратегиях из другой сферы. Несколько лет литературой для чтения и анализа у меня были энергетические стратегии. Для России – энергетические в целом, для Евросоюза и Германии – стратегии развития использования возобновляемых источников энергии (ВИЭ). С тех пор я прекрасно знаю, как по-разному могу выглядеть стратегии.
Наши энергетические стратегии – даже не самые «нечитаемые» из них. Есть там, конечно, прекрасные места в постановке целей и целевых показателей (ВИЭ через запятую с атомной энергетикой или торф как ВИЭ), но это все частности. В них даже есть анализ исполнения предыдущей стратегии, что не то, чтобы само собой разумеющееся в наших условиях. Так вот, из стратегии 2030 можно узнать, что мы с трудом достигли основных показателей реалистичного сценария развития стратегии 2020.
Проблема, правда, в том, что если открыть сценарии времен 2005 года, придется задаться вопросом – как же так вышло, что в оптимистичном сценарии развития цена нефти – с постепенным ростом в течение всех лет - предполагалась для 2020 года в 30 долларов за баррель. В случившейся же истории при совсем других макроэкономических условиях с трудом были достигнуты показатели реалистичного сценария развития. Но тут слишком близок вечный российский спор о том, что надо было делать с этими макроэкономическими условиями, а именно ценами на нефть, в который вдаваться нет смысла (позиция «не тратить» с вариантом «тратить, но осторожно» известна (просто и понятно, буквально от одного из авторов), позиция наоборот – тоже (от фантастической до приемлемой). Приводя ссылки, я просто хочу сказать, что в любой ситуации имеет смысл посмотреть на проблему хотя бы с пары разных точек зрения.
Впрочем, даже нашим лучшим стратегиям до детализации европейских далеко. Да, в области возобновляемой энергетики был целевой показатель - 4,5 % производства электроэнергии от ВИЭ кочевало из одной российской стратегии в другую. Правда, где именно и зачем государство хотело бы эти 4,5%, не уточнялось, и тут мне каждый раз хотелось вырваться из жестких рамок специальности и ярко показать, что происходит, когда в стратегию попадает что-то, о чем нет консенсуса и понимания, зачем эти цели поставлены. А происходит примерно следующее: ничего. Цели не достигаются, сроки достижения переносятся, смысл в Стратегии как в инструменте планирования – теряется.
Теория и практика
А как cделать, чтобы смысл не терялся? Можно ли вообще написать такую стратегию, которую можно выполнить? В близкой мне одной из школ немецкой экономической мысли выделяется пять первых стадий оценки любого действия государства, которые стоят того, чтобы их реализовывать на практике.
1. Формулирование целей на основе принципов стратегического планирования. Эффективное формирование стратегии развития связано с точным определением генеральной цели, подцелей и общих задач.
2. Определение целевых индикаторов. Для последующей оценки результативности проводимых в рамках осуществления стратегии действий должны быть заданы целевые показатели по всем желаемым направлениям развития.
3. Выявление полного набора ответственных субъектов. Здесь начинается оценка институционального соответствия и управляемости выбираемых инструментов. Кроме экономических институтов, «формальных» - содержащихся в нормативно-правовых актах (они определяют рамочные условия экономической деятельности) – и «неформальных». Проверяется, насколько полно предусмотрена цепочка «Цель-Средство-Исполнитель». Необходимо видеть не только оценку существующих факторов, но и представление о том, зачем, как и кем должен реализовываться инструмент поддержки. Необходимо учитывать, что провал в одном звене, как правило, исключает возможность успешной реализации всей системы. Стратегия должна предусматривать систему развивающихся взаимоотношений и мероприятий, а не являться просто прогнозом и директивой без механизма реализации. Должно учитываться отрицательное влияние административного аппарата: например, наличие административных барьеров, низкий уровень исполнительности аппарата.
4. Анализ на конфликтность. По данному критерию оценивается наличие коллизий между целями и интересами. Здесь же выявляется, какие есть сейчас интересы и лоббистские группы, а также, насколько соответствует стратегия интересам последних.
5. Практичность и возможность внедрения. Насколько предлагаемые инструменты скоординированы и согласованы с иными предпринимаемыми в стране и городе мероприятиями (тут, конечно, хочется вспомнить – а многие эксперты на встрече немедленно об этом и вспоминали – вопрос соотношения Петербурга и Ленинградской области, но эти 6 950 000 рублей еще ждут своего героя).
Если совсем просто, то после сформулированного до начала работы над стратегией ответа на вопрос «зачем», стратегия должна отвечать на вопросы – что, сколько, когда, за счет чего и кем, все ли согласны, можно ли это реализовать.
Стратегии и госзакупки
Вернемся к стратегии социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2030 года. Еще до конца выступления авторов, Google и сайт правительства СПб рассказали мне, что исследование состоит из 8 этапов, 7й из которых – выработка инструментов достижения целей. Первые 6 можно посмотреть здесь (отметим, что проходить их можно по техзаданию в любом порядке, но согласитесь – не стоит ждать инструментов достижения целей до целей?) и к обсуждению того, как лучше развивать управление городом, конечно, хотелось бы знать соображения о желательных результатах.
Подчеркну – много и серьезно занимавшийся этим исследовательский центр может готовый продукт выдать и за несколько месяцев: правда, исходных данных должно быть много.
И тут мы подходим к тому, как надо обсуждать концепции и стратегии: что развития, что реформы, да и просто важные решения.
1. Должен быть очень четкий анализ исходного состояния. В данном случае: что такое Санкт-Петербург сейчас? Хотя бы по минимуму характеристика современного состояния (структура рабочих мест, доходы бюджета, структура населения) и достижение результатов, описанных в концепции 2025 (а прогнозы там местами весьма не сбылись);
2. Чего хочется достичь. Какой Санкт-Петербург в 2020 году? А к 2030? И это то, что надо спрашивать у граждан. 8 миллионный мегаполис? 4 миллионный город с полностью пешеходным центром? Объединенный субъект с Ленинградской областью и расползающийся малоэтажными районами и поселками? Где эти сценарии стратегического развития?
3. Как варианты стратегий повлияют на доходы и расходы населения и бюджета.
4. Их соотношение с концепцией 2020, год назад позиционировавшейся как соглашение города с гражданами. Как они согласуются с общероссийской стратегией развития (кто, кстати, вообще знает, куда мы идем?) и с другими программами города.
Если это все есть, а обсуждение не является формальным – изложить рамки, в которых надо решить поставленные проблемы, рассказать о целях, для которых надо выбрать инструменты – можно и за полчаса.
И вот обсудив все это, мы можем посмотреть на набор инструментов: как лучше развивать город в выбранном направлении. И тут уже экспертная оценка может пойти вперед общественной.
Тут я снова вернусь к экономике. Да, есть все нарастающее движение оценки регулирующего воздействия (ОРВ), но оно сильно регламентировано и привязано к нормативным документам. Мы же пока говорим о типе инструментов и их приложении: точки роста или развитие районов, уровни управления и степень вмешательства государства. Но про это можно написать много и отдельно, так что я просто подведу итог: просто и понятно объяснить, куда и как может развиваться город, или хотя бы познакомить с исходными данными - «что есть Санкт-Петербург сейчас» - можно и нужно.
Что делать экспертам
На этом месте мне очень хотелось написать главное правило, которое можно прилагать к тому, как стоит жить: «Не будь м...ком».
Мы все знаем распространенное отношение к таким контрактам, а заодно и к их результатам: «Да, черт с ней, со стратегий. Её и реализовывать-то не будут. Какая разница, что там?»
И да, госзакупки по исследованиям и экспертизе практически всегда выглядят ровно наоборот от «вечером деньги – утром стулья». Но не слишком ли легко все соглашаются с этим?
Что мешает, все-таки получив интересный заказ и приличную оплату, сделать действительно достойный проект? Кому как не лучшим из имеющихся центров задавать планку и показывать, зачем вообще нужны разнообразные экспертизы и стратегии. Обратное только подкрепляет отношение к любым экспертным разработкам как предметам распилов и откатов.
Возвращаясь к нашей истории, надо понимать, что эти почти 40 миллионов можно потратить только на зарплату и командировки: покупных статистических данных такого уровня у нас, скорее всего, нет: исполнители или уже собрали их, или получат от правительства СПб.
А дальше - до обсуждения вопроса о том, как делать, - опубликовать данные о том, что есть, идеи о том, чего хотим, возможные и обоснованные сценарии того, что делать, и быть готовыми к критике результатов анализа ситуации и прогнозов развития. Потом – объяснить, кто и как отвечает за развитие по каждому сценарию и каких затрат это может потребовать (а напомню еще раз – мы говорим уже о стратегии). И быть готовыми обсуждать это, а не отбиваться в стиле:
«Сегодня мы хотим обсудить только инструменты достижения целей, а цели мы покажем только заказчику».
Хорошо бы донести это до любого хоть сколько-то заинтересованного жителя города, помочь сформироваться действительной заинтересованности граждан в том, где им жить.
На этом месте обычно следует вопрос: «А вы-то сами?». Тут есть что сказать (хотя в этом тексте я выражаю свое частное мнение); один из текущих проектов Института ярко показывает: уровень обсуждения проблемы и его продуктивность сильно зависит от того, прочитали ли эксперты, приглашенные на обсуждение вопроса «как решать проблемы», те 250 листов, которые кратко излагают результаты исследования. Бывает, правда, так, что домашнего задания нет или аудитория такая, что надо все равно объяснять. Но если есть взаимное желание разобраться, время находится. Зимой «Наблюдатели Петербурга» заставили меня рассказывать им больше 4 часов только о самых основных результатах исследования о том, как на самом деле работает правоохранительная система и почему именно так. И ничего – да, это было воскресенье, но слишком актуальна для пришедших была тема.
При обсуждении стратегии развития города говорить о том, что долго рассказывать остальное - смешно. Как и удивление председателя комитета по стратегическому планированию «А что так много народу пришло?» Уверена, многие найдут и три, и пять часов, и день – лишь бы разобраться в предложениях.
Ну а пока все мы играем в эти игры (киваем, осторожно говорим о том, что «да, хотелось бы посмотреть на цели, но если уж нужно мнение по инструментам, то....»), улицам и активным гражданам в сети только и остается скандировать «На-ва-ль-ный».
Каждый, кто делает вид, что такие конкурсы, такие стратегии и такие их обсуждения – это нормально, играет в игру, которая может быть верна тактически, но стратегически ведет к проигрышу. Этот подход приводит к закономерному результату: выступающим остается сетовать на то, что не ясно, чего город хочет от предприятий и инвесторов, на то, что уровень государственных управленцев крайне низок.
Единственный участник обсуждения, сорвавший апплодисменты, говорил о том, что у Петербурга впереди нелегкий выбор: «или экономическое развитие, или депутат Милонов». Но только выбор этот стоит не только перед городом или страной, но и перед каждым из нас.
Источник: Полит.ру
