Проблема регистрации заявлений о преступлениях и работа с ними чрезвычайно актуальна для России. В 2012 г. в МВД было зарегистрировано 26,4 млн обращений, из которых до возбуждения уголовного дела дошло 1,9 млн, остальные заявления попали в отказные материалы, материалы об административных правонарушениях, а часть обращений не была зарегистрирована вовсе.
Регистрируя изменения в структуре преступности и колебания ее уровня, можно видеть результативность политики профилактики и борьбы с преступностью.
Сегодня в России активно обсуждается необходимость упразднения этапа возбуждения уголовного дела и передача контроля регистрации преступлений прокуратуре. С 2012 г. контроль над криминальной статистикой отдан прокуратуре.
Посмотрим на соседей — Казахстан и Украину, которые реализовали аналогичные меры.
В Казахстане постепенно отменили «палочную» систему, перешли на качественные оценки работы органов внутренних дел, усилили прокурорский контроль за регистрацией преступлений, ввели возможность электронных обращений и в целом сильно повысили возможность работы с электронными документами, а стадию возбуждения дела пока оставили. Это привело к резкому росту количества зарегистрированных преступлений с 130 000-140 000 в год до 288 000 в 2012 г. При этом раскрываемость упала ниже 50%.
На Украине решались две известные и в России проблемы — контроль над регистрацией преступлений и слияние в одном лице надзора за следствием и государственного обвинителя. Как и в России, на Украине формальный надзор за регистрацией преступлений был у прокуратуры, а базы, в которых все регистрировалось, — в МВД. Как и в России, гособвинение и надзор за следствием осуществляли разные сотрудники прокуратуры: один надзирал за делом до передачи дела в суд, а другой — знакомился с текстом обвинения и кратким изложением доказательств часто только перед заседанием суда.
Украина создала Единый реестр досудебных расследований (ЕРДР), который находится в ведении прокуратуры, и отменила стадию возбуждения уголовного дела. По новым правилам заявление о преступлении должно быть внесено в ЕРДР в течение суток. За эти сутки сотрудник МВД должен отделить подлежащие регистрации заявления от тех, в которых речь идет об административных правонарушениях, или тех, которые не являются заявлениями о правонарушении как таковом. После внесения в реестр сотрудник может принять решение о прекращении дальнейшей работы с сообщением за отсутствием состава или события преступления, и это то, что фактически равнозначно нынешним российским «отказникам». Реакция должностных лиц МВД Украины на изменение системы показательна. «Статистика останется прежней», — заверил в феврале 2013 г. начальник Главного следственного управления МВД Василий Фаринник.
Почему реформа идет по-разному в Казахстане и на Украине? Потому что, когда принимается решение о кардинальном изменении в системе, надо понимать, на скольких уровнях — законодательном, ведомственном, организационном и т. д. — надо произвести изменения, чтобы поменять практику. В Казахстане удалось убедить всех, что раскрываемость перестанет быть главным ориентиром для оценки, а прокуратура за раскрываемость отвечать не должна. И действительно, по свидетельству эксперта из Университета Назарбаева Алексея Трошева, несмотря на то что раскрываемость краж в Алма-Ате в 2012 г. составила 10%, а грабежей — 14%, никого за это не уволили. Министру МВД приходится защищать своих подчиненных и объяснять депутатам казахстанского парламента, зачем надо регистрировать все преступления: «Теперь, зная, какая у нас преступность, зная, чем болеет наше общество, мы можем поставить диагноз и бороться». Ему приходится объяснять, почему ухудшение статистики — это не рост преступности: «Мы просто показали вам то, что скрывали!» Защищать решение еще приходится, но большой шаг в правильном направлении уже сделан.
На Украине прокуроры должны были стать руководителями расследования и сопровождать каждое заявление от регистрации до судебного решения. По данным Андрея Лапкина из Юридической академии Украины им. Ярослава Мудрого, несмотря на увеличение штата прокуратуры, на каждого прокурорского работника приходится от 3 до 10 следователей МВД, каждый из которых имеет 40-60 уголовных производств в месяц. Имея от 100 до 600 «поднадзорных» производств, которыми надо руководить, прокуроры не желают менять практику работы: у них возникает общий с МВД скрытый интерес регистрировать меньше преступлений. Они оставляют МВД сутки на принятие решения о регистрации и легко соглашаются на прекращения. Ну а где уж надо направлять в суд, там пользуются положением закона о том, что по сложным делам можно создавать группы прокуроров и следователей. Наверное, законодатель не думал, что в делах с судебной перспективой будет группа прокуроров: один будет надзирать за расследованием до передачи в суд, второй — утверждать передачу в суд, третий — быстро читать дело перед судом и идти поддерживать обвинение. Всё как раньше.
Уроки реформ в соседних похожих на Россию странах говорят нам о том, что решающее значение имеют не столько новации в формальном законодательстве, сколько изменения организационных стимулов и механизмов контроля. Для успеха реформ важно понимание того, как будут себя вести рядовые сотрудники правоохранительных ведомств в результате таких изменений.
