Если существует бюрократическая система настолько хорошо устроенная, насколько она вообще может быть в текущих российских условиях, то это Федеральная антимонопольная служба. Таков один из результатов нашего исследования работы ФАС.
Перед нами министерство, лишенное многих недостатков, свойственных другим контрольным и силовым ведомствам: относительно компактное, без запутанной двойной и тройной системы подчинения, не коррумпированное насквозь. Центральный менеджмент ФАС считается весьма эффективной и продвинутой командой, а глава ФАС Игорь Артемьев — одним из лучших менеджеров в госаппарате. Методы оценки деятельности подразделений прозрачны, доступны и хорошо продуманы, снабжены внятными материальными стимулами. Исследование также показало значительную вариацию внутренних устройств разных территориальных подразделений: система «прощает» разнообразие, дает возможность низовым подразделениям приспосабливаться к местной специфике. Служба в ФАС является удивительно эффективным карьерным лифтом. Сравнительно низкий уровень коррупции и кумовства в процессе рекрутинга приводит к тому, что это одно из немногих государственных ведомств, куда значительная часть сотрудников приходит за первой строчкой в резюме. При этом опыт работы в ФАС весьма ценится работодателями и из других госорганов, и из частного бизнеса. Те же, кто остается в организации, при таком уровне низовой текучки делают быструю карьеру. Деятельность ФАС имеет значительный финансовый эффект: ФАС тратит на свое функционирование меньше бюджетных средств, чем «зарабатывает» начисленными штрафами с организаций-нарушителей. В общем — редкая картина.
Однако она станет иной, если взглянуть на деятельность ФАС не с точки зрения качества работы ведомства как бюрократической замкнутой организации, работающей на себя (гладко функционирующей, наращивающей свое влияние), а как на производителя некоего общественного блага. Высокое качество организации не избавляет ФАС от тех проблем, которые порождает отсутствие обратной связи, реального общественного контроля. В отсутствие внешнего контроля любое ведомство склонно к безграничной экспансии, погоне за статистическими показателями, которые надуваются за счет незначительных и типовых, «валовых» дел, простых в преследовании нарушений. ФАС не исключение.
По сравнению с мировой практикой российское антимонопольное ведомство необычайно велико (3079 сотрудников в 2011 г., по данным GCR, что вдвое больше, чем в США, и вдесятеро — чем в большинстве сравнимых по размеру с Россией стран), рассматривает необычайно много дел, но масштаб среднего дела необычайно же мал, а размер среднего «клиента» таков, что монопольный характер его деятельности вызывает обоснованные сомнения. Достаточно сказать, что около 10% «монополистов», нарывающихся на санкции от ФАС, — индивидуальные предприниматели. Если говорить о профильных функциях, в 2011 г. было рассмотрено, например, 5406 дел о разрешении слияний между компаниями. Для сравнения: в США, превосходящих Россию по объему ВВП почти в 5 раз и концентрирующих немалую долю мирового крупного капитала, таких дел было рассмотрено почти вчетверо меньше — 1540; во Франции меньше в 20 раз — 255, в Великобритании — 211. Зато эффективность этой деятельности ничтожна: в 2011 г. ФАС заблокировала всего шесть слияний, чуть больше 0,1%. Все остальные проверки «крутились» вхолостую, лишь раздувая статистику рассмотрения дел по контролю экономической концентрации. По нарушениям антимонопольного законодательства возбуждено в том же году 11 276 дел, что дает рост в 2,4 раза по сравнению с 2007 г. Другими словами, ФАС пользуется крайне расширительным толкованием понятия монополизма, преследуя в основном некрупные фирмы и контролируя относительно незначительные сделки.
Однако львиная доля деятельности ФАС вообще не имеет отношения к контролю монополистов. Ведомство ведет сознательную и успешную политику по расширению сферы своей компетенции, в результате чего сейчас уже подавляющее большинство возбужденных ФАС дел относятся к ее непрофильным функциям. Более половины дел, рассматриваемых ФАС, относятся к контролю нарушений в ходе госзаказа. Преследуются при этом либо фактические коррупционные преступления, которыми должны бы были заниматься правоохранительные органы — и речь должна идти не об административном штрафе, — либо мелкие нарушения, которые должны бы волновать органы, ответственные за контроль расходования бюджетных средств. Кроме того, ФАС зачем-то наделена функциями следить за соблюдением закона о рекламе (штрафует малый бизнес за ненадлежащие изображения на вывесках), закона о торговле (присматривает, чтобы магазины не выбирали себе поставщиков по своему усмотрению); ФАС следит за тем, чтобы на сайтах продавцов электроэнергии были вывешены тарифы, массово штрафует водопроводные компании за платную пломбировку подключений (цена вопроса — обычно рублей 400), роняет цены на гречку и преследует муниципалитеты за недостаточно полную информацию на сайтах. Из 22 211 наложенных ФАС в 2011 г. штрафов к законодательству о размещении заказов относилось более половины — 11 329, к законодательству о рекламе — каждый пятый и менее 30%, 6198, имело отношение к антимонопольному законодательству. При этом средний размер штрафа по размещению заказов и рекламе был чуть больше 25 000 руб. — реальному монополисту такое как слону дробина, но, скорее всего, фасовские пушки просто палили в основном по воробьям.
