Дискуссия о реформе милиции обошла стороной вопрос реформирования Управления вневедомственной охраны (УВО) при МВД. И хотя президент обещал подумать о запрете на коммерческую деятельность для вневедомственной охраны, эту тему заслонило обсуждение чрезвычайно широких полномочий будущих полицейских. Проблема преобразования УВО ограничилась несколькими комментариями на сайте законопроекта, к которым, как показал финальный текст законопроекта «О полиции», никто не прислушался. Тем не менее статус вневедомственной охраны и ее место в системе МВД заслуживают отдельного рассмотрения.
Управление вневедомственной охраны возникло в 1952 г. как реакция на необходимость снизить финансовую нагрузку на предприятия, которые были вынуждены содержать собственные службы сторожей. Создание высокоцентрализованной охранной структуры в системе МВД стало на тот момент своего рода управленческой инновацией, которая позволяла воспользоваться эффектом экономии от масштаба. Когда техническое сопровождение безопасности было дорогостоящим, спрос на охранные услуги незначительным, а собственность — государственной, не возникало сомнений, что охраной должна заниматься милиция. Но за последние 20 лет ситуация изменилась. Появилась и развилась частная собственность, появились новые технические решения в сфере безопасности, возник конкурентный рынок частных охранных услуг. На этом фоне вневедомственная охрана не только утратила свои преимущества, но и оказалась обременена недостатками крупной бюрократической структуры.
В 1993-2003 гг. постановлением правительства № 589 УВО был предоставлен специальный режим, когда все заработанные средства оно могло тратить на собственные нужды. Право распоряжаться заработанными деньгами привело к тому, что к концу 1990-х вневедомственная охрана стала одним из лучших подразделений МВД по кадровому составу и техническому оснащению. В 2004 г. после перевода на сметно-бюджетную систему финансирования вневедомственная охрана еще принесла в бюджет государства больше средств, чем израсходовала, но потом ее эффективность пошла на спад. За последние несколько лет УВО превратилось в структуру, которая тратит, а не зарабатывает деньги. В 2009 г. УВО принесло в бюджет 47 млрд руб. Расходы же на содержание вневедомственной охраны при этом более чем на 10% превысили доходы и составили 52,4 млрд руб. Такое же превышение расходов над доходами наблюдалось и в 2008 г.
Позволяя себе роскошь работать в минус, УВО тем не менее не может не думать о выполнении 25-го приказа МВД, в котором рост доходов от оказания договорных услуг стоит первым в списке оценочных показателей эффективности работы управления. Поскольку вневедомственная охрана является крупнейшим игроком достаточно конкурентного рынка охранных услуг, она идет на различные ухищрения, чтобы добиться роста этого показателя. В этом ей способствует изданный в конце 2009 г. федеральный закон № 272, который вводит ограничения на деятельность частных охранно-сыскных структур. В частности, устанавливает запрет на оказание охранных услуг на объектах, имеющих особо важное значение. Этот запрет создает возможности для УВО нарастить клиентскую базу за счет принуждения организаций к заключению договоров на оказание охранных услуг. Впрочем, арбитражные суды в данном случае помогают сохранить баланс сил и выносят решения в пользу организаций, столкнувшихся с таким принуждением.
О том, что УВО склонно к недобросовестной конкуренции, знает и Федеральная антимонопольная служба, которая регулярно расследует случаи необоснованного формирования тарифов на услуги вневедомственной охраны. В пяти субъектах Федерации — Волгоградской, Новгородской, Магаданской областях, Ставропольском крае и Республике Татарстан — деятельность УВО попадает под государственный контроль в части отслеживания соблюдения антимонопольного законодательства.
Но вневедомственная охрана — это прежде всего часть милиции общественной безопасности (МОБ). Может быть, в выполнении традиционных милицейских функций УВО преуспело?
Анализ статистики МВД за 2009 г. показывает, что эффективность работы УВО в этом направлении можно поставить под сомнение. На долю вневедомственной охраны приходится лишь 4,3% раскрытых преступлений, при том что численность сотрудников УВО составляет 19,1% от всей численности милиционеров. Можно возразить: раскрытие преступлений не является основной функцией вневедомственной охраны, этим должна заниматься криминальная милиция. На деле криминальная милиция и МОБ примерно одинаково эффективны в раскрытии преступлений: криминальная в 2009 г. раскрыла 53,3% преступлений, МОБ — 46,7%. То есть вклад вневедомственной охраны в общую статистику раскрываемости милицией общественной безопасности менее 10%.
Вневедомственная охрана давно работает по иным принципам, чем остальная милиция. Она заинтересована не столько в выполнении правоохранительных функций, сколько в повышении своих доходов. Но по текущему статусу это скорее бюджетная организация, напоминающая государственное унитарное предприятие. На рынке охранных услуг при нынешнем положении вневедомственная охрана не может полноценно играть по рыночным правилам. С другой стороны, она и не включена в полной мере в охрану общественного порядка и борьбу с преступностью. Есть два логичных выхода из создавшейся ситуации: либо в рынок, либо в общественный сектор. Первый предполагает приватизацию и акционирование региональных подразделений УВО с превращением их в полноценных и равных участников рынка охранных услуг. Второй — создание на базе УВО столь необходимой России муниципальной милиции, которая бы финансировалась из муниципальных бюджетов, контролировалась муниципальными собраниями и была бы напрямую подотчетна гражданам, отвечая их нуждам, а не противоречивым командам властной вертикали.
Источник: Ведомости
