В понедельник на площадке Комитете гражданских инициатив прошли публичная презентация и обсуждение доклада по результатам исследования «Диагностика работы правоохранительных органов по охране общественного порядка и перспективы создания муниципальной милиции в России». В презентации приняли участие глава Комитета гражданских инициатив Алексей Кудрин, представители авторского коллектива и другие исследователи и эксперты.
Документ завершает очередной цикл исследований в рамках проекта Комитета гражданских инициатив «Реформа правоохранительной системы». Доклад призван дополнить дискуссию о создании муниципальной милиции аргументами, обосновывающими необходимость разумной децентрализации полиции. Документ описывает возможные варианты создания муниципальной милиции и оценивает возможные риски, возникающие в связи с этим.
Доклад подготовлен авторским коллективом Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге во главе с Вадимом Волковым в партнерстве с Комитетом гражданских инициатив. Речь идет о проблемах, которые систематически возникают в работе органов охраны правопорядка, и о конструктивных подходах к их решению. Наиболее общим способом решения этих проблем авторам доклада представляется децентрализация и формирование муниципальных милицейских образований.
В докладе представлена базовая информация о работе дежурных частей, инспекций по делам несовершеннолетних, прочих правоохранительных структур, а также приводится анализ некоторых координирующих инстанций. Задача исследования была в том, чтобы выявить ключевые проблемы в организации работы правоохранительных органов, что, в свою очередь, позволило бы выстроить конструктивную дискуссию о том, как эти проблемы решить.
Среди выявленных проблем одна из главных состоит в том, что на полицейских возложено множество непрофильных обязанностей, и это сильно сказывается на качестве их работы не в лучшую сторону. В частности, до половины рабочего времени у участковых может уходить на бумажную работу. На это также накладываются дублирующие друг друга проверки низовых подразделений, разрастание штабных и координирующих структур и система оценок, которая искажает стимулы к работе, что зачастую выражается в фальсификации результатов.
Еще один момент – низкий уровень использования цифровых технологий. В итоге сбор и анализ правоохранительных данных недостаточно автоматизирован, а это затрудняет информационный обмен и делает его нерациональным. Основная проблема здесь в том, что передача информации преимущественно идет по вертикали (обмен между вышестоящими и подчиненными инстанциями), при этом горизонтального обмена информацией по сути нет, что ведет к снижению эффективности работы. Кроме того, еще одна проблема в том, что полиция в большом количестве случаев взаимодействует с преступниками, рецидивистами и маргиналами, а навыков общения с добропорядочными гражданами у ее представителей практически нет.
Таким образом, получается, что работа МВД, прежде всего его низовых подразделений, больше ориентирована на процесс, а не на результат. Главным образом, это выражается в том, что работа оценивается по числу действий совершенных в течение дня (это отражается в бумажной отчетности). При этом качество выполнения обязанностей при оценке большой роли не играет.
Еще один противоречивый момент. По идее, главная задача полиции – это обеспечение безопасности и охрана прав граждан. Но по факту полиция не подотчетна ни гражданам, ни местным властям, представляющим этих граждан. Полицейские районных подразделений подотчетны только вышестоящему начальству МВД. Иными словами, интересы граждан и их конкретные проблемы игнорируются на уровне системы. Рабочие приоритеты полиции определяются целевыми показателями по раскрываемости преступлений, а охрана общественного порядка автоматически оказывается второстепенной задачей.
Это, в свою очередь, ведет к нерациональному расходованию средств. Значительная доля финансирования идет на содержание управленческого аппарата и штабов, которые занимаются разработкой и сбором отчетности и проверками. Собственно, той отчетности, которую вынуждены заполнять полицейские вместо выполнения своих прямых обязанностей.
По мнению исследователей, все описанные проблемы носят системный характер и порождаются принципами организации и управления МВД – в первую очередь, избыточной централизацией управления вертикальной системой контроля. Таким образом, для решения этих проблем необходима организационная реформа, направленная, в первую очередь, на разумную децентрализацию управления подразделениями по охране общественного правопорядка. Важным нововведением было бы создание условий для формирования муниципальной милиции, а также для того, чтобы региональные и муниципальные власти могли участвовать в управлении правоохранительными подразделениями.
Доклад также предлагает рекомендации по организационной реформе и созданию муниципальной милиции. Авторы оговаривают, что это не окончательный план, а скорее первоначальный набросок, требующий дальнейшей ведомственной и экспертной дискуссии.
Главным условием формирования нового института исследователи считают принцип востребованности и готовности со стороны муниципалитетов и региональных властей. Экспертной проработки и дискуссии требует вопрос о том, какая модель децентрадизации должна быть в итоге принята. Например, это может быть децентрализация только до уровня субъекта федерации или дальше, до муниципального уровня. Также необходимо обсудить вопрос о том, каких функций должна коснуться децентрализация: только ли охраны общественного порядка или также и уголовного преследования по некоторым преступлениям. Здесь же нужно определить, какая инстанция будет ведать муниципальной милицией: должна ли это быть специализированная структура МВД или какая-то параллельная структура, которой будет выделена часть полномочий МВД. Это, в свою очередь, требует решения о том, какие полномочия нужны и какова сфера ответственности этого института.
Эта работа должна стать первым этапом реформы. На следующем этапе нужно попробовать реализовать получившуюся модель в экспериментальном порядке, сравнить результаты и учесть опыт. Наконец, итоговой стадией должно стать внедрение муниципальной милиции в России. Для этого нужно принять соответствующий закон, предполагающий переходный период сроком порядка 5 лет, когда муниципалитеты смогут сами создавать милицию по своей инициативе. Если по прошествии этого времени муниципалитет не будет готов к исполнению таких функций, то его милицейское образование останется в ведении субъекта федерации.
Помимо рекомендательного, доклад носит дискуссионный характер. Существует некоторый консенсус о том, что какие-то перемены в организации работы органов охраны правопорядка необходимы. Однако нынешняя дискуссия о муниципальной полиции, подчеркивают авторы, уходит в детали реализации одной из возможных моделей и фактически не обращается к теме принципиальной децентрализации части компетенции полиции. В итоге дискуссия от вопроса о том, какой должна быть децентрализация, сводится к обсуждению причин, по которым тот или иной вариант недопустим. Доклад предлагает модель конструктивного подхода к обсуждению имеющихся проблем.
Источник: Полит.ру
