Юрий Чайка покидает пост генпрокурора «в связи с переходом на другую работу», сообщает сайт Кремля. Президент предложил назначить новым генпрокурором замглавы Следственного комитета Игоря Краснова. Корреспондент «Новой Газеты» поговорил с экспертами. Своим мнением о том, что будет с Генпрокуратурой и ее экс-главой поделился и директор по исследованиям ИПП Кирилл Титаев.
О роли Чайки в реформе Генпрокуратуры после 2007 года
Основные изменения в работе Генеральной прокуратуры, произошедшие за время руководства этим ведомством Юрием Чайкой, связаны как раз с начальным этапом его карьеры. В 2006 году он возглавил Генпрокуратуру, в 2007-м из ее состава, по сути, был выделен Следственный комитет при прокуратуре. Таким образом, следственные функции были выведены наружу, в 2011-м они были окончательно разделены. Других существенных изменений такого масштаба с тех пор не было. В последующие девять лет все работало примерно так же, с небольшими корректировками.
Практическая работа на местах прокуратуры и СК строилась по-разному. В некоторых территориальных подразделениях взаимодействие было вполне рабочим и конструктивным, где-то — достаточно конфликтным. Что такое конфликт между следственным подразделением и прокуратурой? Предполагается в этой ситуации, что прокуратура выявляет какие-то нарушения по ходу расследования либо не принимает итог работы, потому что обвинительное заключение направляется прокурору, который его подписывает, а затем кто-то из помощников прокурора представляет государственное обвинение в суде.
Насколько мотивированы рядовые сотрудники прокуратуры для широкого использования этих инструментов? В общем, несильно, так как общий контроль над преступностью в силу закона о прокуратуре числится ответственностью прокуратуры.
Если прокуратура начнет придираться, заворачивать все дела, находить множество нарушений, то за это будут наказаны как руководители следственного органа, так и районный прокурор.
Соответственно, никаких фундаментальных оснований для того, чтобы они находились в постоянном конфликте, нет. Если мы посмотрим, как эта работа изменилась после того, как следователи были выделены из состава прокуратуры, то мы не увидим существенных изменений в статистике. Что следователь работал в прокуратуре, и районный прокурор был его непосредственным начальником, давал ему распоряжения, что следователь работал автономно, и районный прокурор был его надзирающим начальником, но и одновременно приемщиком, следующим по цепочке и ответственным за результат.
Если мы посмотрим на Уголовно-процессуальный кодекс, нам может показаться, что полномочия прокурора после реформ 2007–2011 годов существенно сократились. Это не совсем так, потому что прокурор по-прежнему делает вещь, которая не отражена в процессуальном кодексе, но в повседневной работе следственных органов и органах дознания является крайне важной: прокурор подписывает статистические карточки.
То есть никакое значимое действие следователя — предъявление обвинения, возбуждение уголовное дела, его прекращение или приостановка — не окажутся в учетной системе без визы прокурора.
Это создает условия для конструктивного рабочего взаимодействия между прокуратурой и Следственным комитетом. Нужно понимать, что это конструктивное взаимодействие — это не совсем то, к чему должны стремиться граждане. Потому что это высокий уровень формализации и работы и одновременно очень сильное распределение ответственности. Если мы выясняем, что что-то пошло не так, что во время следствия были нарушения, более или менее непонятно, кто именно должен отвечать, — следователь, его начальник, оперативники, или начальник полиции, или вообще прокурор? В результате не отвечает никто.
Мобильность кадров между ведомствами совершенно нормальна, так как это смежная структура, и там, и там работают аттестованные сотрудники. Мне доводилось встречать такие кейсы, к ним относятся совершенно нормально. Перейти из следователя в гособвинители и наоборот — в этом нет ничего, что внутри системы вызывало бы шок или ступор.
Выделение СК из структуры Генпрокуратуры, на мой взгляд, абсолютно неоправданно.
Сама идея следствия и следователя как отдельной фигуры, вне зависимости от того, где он находится, она довольно странная. Это советская идея, в мире такого нет.
Изначально УПК 1961 года давал нам стандартную общемировую систему, в которой было следствие, но следователь был работником прокуратуры (то, как он при этом назывался, непринципиально). Однако в силу разных причин довольно быстро следствие появляется как отдельная служба в составе министерств охраны общественного порядка союзных республик, а впоследствии, после отката хрущевских реформ, в составе МВД СССР. И дальше непрерывно нарастала сила и отдельность следствия от всех остальных служб. Если двухзвенная система, в которой есть полиция и прокуратура, и вторая отвечает и за правовое оформление, и за последующее представление дела в суде, это более или менее работающая система, то система, в которой следствие становится отдельным подразделением, отделенным как от гособвинения, так и от оперативной работы в полиции, это самая печальная история из возможных.
В ситуации, когда работает двухзвенная система, человек, который представляет дело в суде, — это тот же самый человек, который практически ведет дело с самого начала. Соответственно, он несет ответственность за все, что происходило с подозреваемым или потерпевшим. Он должен быть в курсе всего, что происходило на практике. У нас же к тому моменту, когда подозреваемого передают от оперативника к следователю, все, что происходило на доследственной стадии, следователю не видно.
Потом, когда это переходит к прокурору, ему совсем не видна оперативная работа и все нарушения, которые были допущены, и плохо видна работа следствия.
Это создает широчайшие возможности для недобросовестной работы с одной стороны и препятствия для тех, кто контролирует ситуацию, устранять несправедливость, допущенную на предыдущих этапах.
В нормальной ситуации прокурор включен от и до, чтобы отстаивать и отвергать квалифицированно обвинения в нарушениях. В нашем же случае гособвинитель, который стоит с этим делом в суде, видит это дело в первый раз. Конечно же, пытаться спросить с него за пытки или другие нарушения бессмысленно, поэтому суд ориентируется на материалы дела.
То же самое касается и истории с потерпевшими. Когда они пытаются добиться защиты своих прав, в нашем случае им приходится пройти несколько этапов и понять, что там происходило на начальном этапе, когда им первый отказ написал оперативник или участковый, прокурор не знает и не имеет возможности толком узнать.
Есть еще одна не очень крупная история — превращение органов прокуратуры в органы, координирующие контрольно-надзорную деятельность. Речь идет о создании единого реестра проверок, санкционирование прокуратурой планов проверок других ведомств. В данном случае это маленький шажок в правильном направлении. В нашей модели совершенно бессмысленно, когда прокуратура имеет право на свои собственные проверки. Когда, например, пожаловались, что у нас не убран лед, и прокурор имеет право выйти со своей проверкой, это совершенно избыточно. Для этого есть другие профильные органы.
Но прокуратура, как орган, надзирающий за работой остальных контрольно-надзорных органов и защищающий интересы граждан и организаций, когда эти интересы ущемляют контрольно-надзорные органы, вот это могла бы быть вполне рабочая, правильная и эффективная модель. И создание единого реестра проверок и фокусировка надзора на координации этой работы — это как раз относительно здоровый шаг. Выполнить это получилось с большими оговорками. Некоторые вещи удались, прокуратура уменьшила количество плановых проверок, обеспечила работу единого реестра проверок, но это все пока что очень сырое и недоработанное. Не все ведомства и не во всех регионах нормально загружают данные в реестр, он заполняется так, что по нему сильно затруднен поиск, реально прокуратура ориентирована часто на то, чтобы выполнять свой план по проверкам, нежели координировать работу других контрольно-надзорных органов.
Источник и полный текст с другими экспертами: Новая газета
