На информационно-сервисном портале «Индикатор» опубликовано интервью с ведущим научным сотрудником ИПП Кириллом Титаевым, посвященное контрольно-надзорной деятельности Рособрнадзора и ее влиянию на жизнь проверяемых организаций.
Почему Рособрнадзор не видит реальных афер, зачем на одно занятие в медвузе заполнять 40 бумажек, чем опасен избыточный контроль и как исправить его механизмы? Об этом Indicator.Ru поговорил с Кириллом Титаевым, ведущим научным сотрудником Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге.
— Кирилл, вы с коллегами обычно изучаете суды, прокуратуру, полицию, но недавно начали исследовательский проект по сфере, близкой к науке и образованию, а именно о Рособрнадзоре. Что он делает, как он работает? И что такое вообще контрольно-надзорная деятельность?
— В год в России проходят миллионы проверок со стороны самых разных контрольно-надзорных органов. Что мы видим, это количество проверок, число выявленных нарушений и т. п. В целом картина довольно благостная. Но почти никто не занимается содержательным анализом, не выясняет, как работает эта система на практике. Институт проблем правоприменения, где я работаю, как раз специализируется на «расколдовывании» таких вещей. Мы выясняем, что именно кроется за абстрактными юридическими и бюрократическими формулировками: кого и как проверяют, за что наказывают…
Один из наших проектов касается влияния контрольно-надзорной деятельности на жизнь организации. Обычно как бывает: пришел проверяющий, напроверял кого-то, и тот пошел судиться или жаловаться. Если только они не достигли какого-нибудь консенсуса, коррупционного (это мы оставляем за рамками) или содержательного: вы у нас находите мало нарушений, мы спокойно платим штраф и не протестуем.
Но есть огромная группа проверяемых, которые никогда не ходят жаловаться и судиться, и проверки именно у таких становятся все более популярными среди сотрудников контрольно-надзорных органов. Речь идет о бюджетных организациях всех видов. У коммерческих структур есть хоть какие-то стимулы и силы держать баланс: вы к нам пришли первый раз, мы с вами посудились, во второй раз — опять посудились. И так до позеленения.
В случае с бюджетными организациями дело происходит так: вы пришли, мы пошли в суд, а вы начали давить на нас по каналам наших же учредителей. Классическая ситуация: есть вуз, есть Рособрнадзор, и подведомственны они, за редким исключением, одному Минобрнауки. У них общий начальник, грубо говоря. И если вуз пойдет судится, то ничто не мешает Рособрнадзору надавить на вуз через министерство. В результате то, что творится в государственных учреждениях и органах, — это совсем запредельный кошмар, потому что они пытаются исполнить все пожелания потенциального проверяющего до того, как эти пожелания высказаны.
— О каких пожеланиях идет речь? Есть ли в них рациональное зерно?
— Как правило, нет. Как и вся контрольно-надзорная деятельность в России, все упирается в контроль документального оформления. Никого не интересует (в случае школы), ведешь ли ты уроки. Важно, как ты ведешь журнал и тому подобные документы. В моих нынешних наблюдениях есть прекрасный кейс: у вуза, якобы очного, помещений фактически на 200 квадратных метров, на которых якобы происходит обучение по трем специальностям всех четырех курсов бакалавриата, примерно по сто человек на курсе. Я спрашиваю: «Ребята, как вам это удается?» Они мне показывают заполненные ведомости и журналы, из которых следует, что занятия были, студенты, преподаватели там были. Я: «Но этого же нет!» Они: «Как нет, все есть!»
— То есть студентов никаких нет?
— Студенты есть: они платят деньги, получают диплом об очном образовании, просто не учатся. Такая небольшая фабрика по производству дипломов.
— И никто не может их поймать?
— Никто не хочет их ловить! Потому что оптика контрольно-надзорного института не позволяет увидеть мошенничество этого типа. Если бы там завелся студент, который бы пришел и стал жаловаться, они бы сумели что-то увидеть, хотя вряд ли. Но пока студент совершенно доволен. Он пришел в коммерческий вуз получать диплом, не учась, ему на входе все честно объяснили, обещав за четыре года сделать диплом, никак его не утруждая. Мошенничества в смысле обмана студентов там нет. А Рособрнадзор, который туда ходит раз в год или несколько лет, видит, что все в порядке. Без всяких взяток. Документарное обеспечение у людей на высочайшем уровне, все хорошо.
«Школы могут предельно снижать качество продукта, но спрос на него не сократится»
И так устроена любая контрольно-надзорная деятельность в России. Условно говоря, пожарная инспекция не заинтересована в том, чтобы предупреждать пожары. У пресловутой «Хромой лошади» (пермский ночной клуб, где в 2009 году произошел крупнейший в новейшей истории России по числу жертв пожар, — прим. Indicator.Ru) все было с документами отлично: пожарники приходили, проверяли документы и уходили. Какие риски создавало пожароопасное покрытие потолка и стен, никого не интересовало. Даже после инцидента! Тогда прошла волна проверок по общепиту и развлекательным центрам. Я специально ходил по предпринимателям и спрашивал, что проверяли. Проверяли сертификаты пожарной безопасности стройматериалов — если их не было, штрафовали. Конечно, такие сертификаты никто не хранит, особенно арендаторы, всех оштрафовали, и на этом контроль закончился.
Но вернемся к бюджетным учреждениям. В чем их история, их веселье и их печаль? Они производят общественные блага, которые довольно сложно померить и у которых, главное, нет простой рентабельности, поэтому такие организации оказываются в максимально уязвимой позиции. Они могут предельно снижать качество продукта, но спрос на него не сократится.
Все обязаны отдавать детей в школы. Частных школ очень мало, по вполне понятным причинам. Ты можешь сколько угодно сжимать рабочее время учителей, заставляя их заполнять ведомости, но количество учеников у тебя не поменяется.
— Но если эта логика верна, то качество образования в школах должно постоянно падать?
— Да, довольно равномерно.
— Но оно не может бесконечно падать! Рано или поздно появятся недовольные люди, появятся альтернативные формы…
— Да. Так они и появляются. Но пока что — и это будет достаточно долго в силу российского спроса на образование — есть куда портиться. Лет 20 еще есть, по моей оценке. На нормальный региональный центр есть одна-две школы, которые торгуют качественным образованием и как-то борются c бюрократическим гнетом. За счет административного ресурса или за счет большого количества денег. Вот кейс, который я знаю: школа на каждого учителя условно наняла одного педагога-методиста. У тебя есть учитель, вузовский преподаватель по умолчанию, неплохой педагог, который ходит и учит детей, и при нем есть педагог-методист, который детей не учит, но производит все бесконечные бумажки, которые необходимы для документального обеспечения учебного процесса. И все довольны. Потому что у руководства школы очень много денег: частично бюджетных, частично спонсорских. И они на свой регион торгуют этим качеством.
— Расскажи подробнее про университеты. А то пока картина, которую ты рисуешь, получается черно-белая. Плохие госорганы, которые занимаются бессмысленной вредной деятельностью, и страдальцы школы и вузы…
— Чтобы хоть как-то обелить госорганы надзора, начнем с истории. Что у нас есть на границе 1990-2000-х в области высшего образования? Полный трэш, прикрытый сверху гослицензиями и дипломами государственного образца. Поскольку в начале девяностых руководство министерство образования тогдашнее не решились на либерализацию рынка (чтобы вуз выдавал диплом от имени себя), у нас было огромное количество вузов с дипломами гособразца, за которыми стояло очень разное качество обучения. От, условно говоря, мехмата МГУ до заочного ускоренного менеджмента организаций в филиале Современной гуманитарной академии (самой большой вуз в стране по числу филиалов). Формально — одно и то же высшее образование.
И с трэшем решено было как-то бороться. Все министры, начиная с Владимира Филиппова, ставили это одной из своих целей. Однако инструментом очищения была избрана — как и в целом в рамках административной реформы, проводившейся в начале 2000-х — формальная унификация. То, что сейчас принято называть документарным обеспечением процесса деятельности. Большой вклад в это внесла прекрасная во многих других вещах Высшая школа экономики: она начала создавать стандарты, придумала «учебно-методический комплекс», ее обвиняют (у меня нет уверенности, что это так) в изобретении фондов оценочных средств (такая жуткая штука, когда на каждый экзаменационный билет преподаватель пишет три страницы бюрократического текста).
Условно говоря, люди стали формализовать процесс обучения, придумывать документы, которые изначально были довольно осмысленными. Например, есть мнение, что идею силлабусов (программ курсов, — прим. Indicator.Ru) Вадим Радаев, по мнению многих — отец-основатель учебно-методических комплексов — унес из Европейского университета (вуза, построенного по западным образцам).
Но дальше начался кошмар. Эти прекрасные люди не учли институциональную инерцию организации — что любой контрольно-надзорный орган будет работать по формальным рамкам. В рамках той же козаковской реформы было проведено разделение ведомств, которые задают регуляцию (Минобрнауки) и которые занимаются контрольно-надзорной деятельностью (Рособрнадзор). И дальше, как и любой такой орган, он все увеличивал и ужесточал требования к документальному обеспечению.
В первой волне, года до 2007-го, выдерживался баланс между пользой и вредом. Потом денег стало больше, к этим деньгам все привыкли. А чем больше денег, тем больше проверок.
Поскольку экспертизы для проведения содержательной проверки у Рособрнадзора нет, проверяют документы. И документально нужно подтверждать, что ты соответствуешь каждому пункту требований. То есть это не Рособрнадзор доказывает, что ты плохо учишь, а ты доказываешь, что учишь хорошо. И само по себе отсутствие бумажки является свидетельством того, что ты чего-то не делаешь. Например, если нет стенда с антиалкогольной пропагандой или журнала инструктажей по антиалкогольной пропаганде – значит, она не ведется. И то, что в университете прошел цикл лекций о вреде алкоголя и табака (интересных и посещаемых) никого не интересует.
Причем эта бюрократизация охватывает каждый шаг в жизни университета – не только лекции и семинары. И чем сложнее твой образовательный процесс, чем он современнее и качественнее – тем сложнее тебе отбрыкаться от проверяющих. Например, медвузы должны давать студентам трупы, чтобы те их резали. Но на один труп де юре нужно собрать 40 бумажек, в частности, согласие от всех близких родственников — что технически невозможно, потому что трупы в основном неопознанные. И примерно 30 бумажек на каждого студента на занятии, что тоже технически сложно.
— Ну это же абсурд! Зачем столько бумажек?
— А вдруг студент травмируется? Он должен иметь право держать в руках инструменты, быть психически здоровым. На каждое препарирование должны быть новая бумажка о том, что он по-прежнему пребывает в этом прекрасном состоянии.
Однако значительная часть медвузов об этих требованиях не знает. Я наблюдал два учреждения в одном городе, один из которых производит всю эту макулатуру (поскольку к ним уже пришел Рособрнадзор) — честно скажем, фальсифицирует — а в другом даже не знают. Кстати, есть там же третий вуз: там человек выпускается со специализацией «хирургия», но по документам он не резал ни одного мертвого человека. И гордо отправляется резать живых. Конечно, врачебная профессиональная солидарность у нас сохраняется, и реально студенты получают практику, просто дают расписку о том, что они это не делают.
И нарастание регулирования приводит к тому, что у нас разрушаются максимально сложные образовательные программы, вроде медицинской. Чем больше ты делаешь — тем больше ты должен производить бумаг. Эта логика развивается со второй половины 2000-х, и сейчас она достигла тех масштабов, что давит на всех. Если ты выпускаешь юриста-заочника то тебе гораздо проще, чем если ты, упаси Бог, готовишь врача или инженера-электронщика.
«Люди, которые ведут проверки, сами страшно страдают»
Но! У Рособрнадзора возникла отработанная технология: они научились быстро искать ошибки в тех местах, где их вероятнее всего встретить. Если раньше проводилась масштабная проверка, у которой были шансы увидеть реальные нарушения, то сейчас они знают, что этих и этих бумажек скорее всего не будет. Люди пришли, быстро поискали под фонарем, нашли пару нарушений и, довольные, ушли.
— Получается, что сами проверяющие органы заинтересованы не во вскрытии нарушений, а в том, чтобы процедура прошла гладко?
— Ну, это старая история о логике института. Все проверяющие органы всегда заинтересованы найти максимум нарушений за минимум времени. Во всем мире. Это не российская специфика. Вопрос в том, что регулирование, на котором сидит конкретный орган, бывает разное. Отечественное регулирование, будучи избыточным и низкого качества, позволяет это делать быстро и в наиболее бессмысленных сферах.
Например, есть такое требование: все документы должны отражать текущее название высшего учебного заведения, которое проверяется. Вот есть типовая кафедра, у нее под сто программ дисциплин, и на каждую — два десятка документов с «шапкой». И на этой шапке должно быть правильное название вуза: «Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования Иркутский государственный университет».
Учитывая то, что эта форма меняется раз в несколько лет (недавно было «высшего профессионального образования»), возьмите и на каждой кафедре переделайте несколько тысяч титульников. Ежу понятно, что часть этих бумажек пропускается. А дальше приходит проверяющий и с огромной скоростью находит эти неправильно оформленные листы.
Можно проверить одну кафедру, найти десять неправильных титульников и гордо уйти с десятью выявленными нарушениями. Минимизируя свои затраты, этого можно добиться за один день. Что на самом деле в вузе происходит, в плане качества образования — невозможно увидеть технически, так как ты занят поиском титульных листов.
Люди, которые ведут проверки, сами страшно страдают! Когда я беру у них интервью (хотя, именно в Рособрнадзоре я интервью не брал пока, честно скажу, но уверен, что их модель такая же, как в других ведомствах), они говорят: вы же понимаете, с нас требуют столько-то административок или выявленных нарушений в месяц. План растет каждый год, и нам некогда заниматься содержательной работой. Конечно, в таких ведомствах есть злобные карьеристы, но профессиональная этика сохраняется: ты там не можешь быть открытым циником. Я за все хорошее, за качество образования, но злые институциональные условия не дают работать правильно — говорят они. Большинство сотрудников Рособрнадзора, я уверен, понимают, что занимаются ерундой.
— Но тогда среди сотрудников должно возникать какое-то противодействие бессмысленным правилам!
— Зачем?
У тебя есть работа, государственная должность. Ты ее занял. Есть правила, которые регулируют твою деятельность, и главное — твоя отчетность, на показатели которой нужно выйти, чтобы тебе дали премию (от трети зарплаты и больше). И ты работаешь! А как иначе: ты придешь к начальству и скажешь — мы все занимаемся фигней!? Тебе ответят: вон отдел кадров, там лежит бланк заявления на увольнение.
Собственно, это и есть главная ловушка плохих институтов — по отношению к рядовому сотруднику они обладают очень мощной принудительной силой. Я уверен, что мы с тобой, такие прекрасные, если бы оказались в Рособрнадзоре в силу каких-то жизненных обстоятельств, то быстро научились бы находить такие же титульники, или что-то более веселое, но это давало бы находить сопоставимое количество нарушений за те же сжатые сроки.
— А потом шли с работы и пили бы пиво…
— Ну да! И ругали бы ужасную систему, которая заставляет нас делать чушь.
— Но смотри: такая ситуация возникает, когда человек работает от сих до сих. А если сотрудник Рособрнадзора воспринимает свою службу как миссию, благородное дело, то у него должно нарастать внутреннее противоречие: мы занимается ерундой, а реальные нарушения упускаем!
— Я знаю пару человек, которые в подобной системе пытаются что-то делать. Более того, по крайней мере в нескольких регионах я знаю сотрудников разных контрольно-надзорных ведомств, которых держат специально на случай расследования реальных проблем. Когда они действительно опасаются, что в вузе N произойдет нечто ужасное, и надо это предупредить.
Аналогично в большинстве судов есть специальный судья, который умеет писать оправдательные приговоры. А в остальном — с чего мы ждем, что там будут люди с мессианским мировоззрением? Люди пошли на чиновничью работу, понимая, что у нее есть свои плюсы (ранняя и большая пенсия, неплохая и стабильная зарплата, фиксированный рабочий день (правда, тут они ошибаются), и свои минусы. Они работают свою работу, по пятницам ходят пить с коллегами пиво и ругают свою работу.
— То есть институциональный модус этой профессии — все должно идти ровно?
— Все должно идти чуть-чуть лучше, чем вчера. Причем сама оптика этой работы позволяет видеть свою деятельность только в формальных показателях. Давай придумаем какой-нибудь страшный трэш в области образованию, который Рособрнадзор мог бы предупредить? Пожарная инспекция защищает от пожара, а он?
— Например, студент идет в медицинский вуз, а ему преподают целительство, йогу, гомеопатию, но дают диплом терапевта.
— То есть произвели некачественного специалиста.
Но в подавляющем числе случаев сотрудник Рособрнадзора — юрист, и отличить рассуждения о памяти воды от внятной гигиенистики он технически не способен, знаний таких нет. А если это эксперт, который имеет профильное образование – он не ходит на лекции и семинары, он смотрит на учебные программы, а там все по правилам.
— Но они же могут заказать экспертизу лекции, семинара…
— Заказать экспертизу лекции технически практически невозможно. Только учебного плана. Он утвержден федеральным образовательным стандартом, и преподавать хилерство, скажем, де юре у нас невозможно. Поэтому в учебном плане будет написано «современные методы терапии», и отлично. Выяснить, что на практике происходит, Рособрнадзор не может, у него нет таких ресурсов. Так вот, контрольно-надзорная деятельность в сфере образования бессмысленна не на уровне практики, а на уровне модели. Мы не можем смоделировать такое нарушение, которое она бы смогла предупредить, в ее нынешнем виде.
Не потому, что там работают плохие люди — а просто по постановке задач. Например, Росздравнадзор пришел в клинику, увидел, что в клинике работают врачи без диплома, и предупредил массовые врачебные убийства. Формально Рособрнадзор тоже может прийти и сказать: ага, у вас работают преподаватели без диплома! Но фактически сейчас это невозможно. У них нет возможностей для содержательной экспертизы, а документальное обеспечение слишком легко фальсифицируется. У меня был кейс, где преподавали люди без диплома (студенты), но по документам там дикое количество профессоров. Реально эти «профессора» дают свои трудовые, получают небольшие суммы, а работает за них другой человек. Рособрнадзор не пойдет сличать лицо на копии паспорта с человеком, который стоит в аудитории.
«У нас есть один ключевой союзник: рядовой сотрудник надзорных органов не очень доволен тем, что он делает»
— А другие органы, которые занимаются образованием?
— Тут еще один парадокс: мы привыкли думать, что образование проверяет Рособрнадзор, но на самом деле он дает очень маленький вклад. Любое образовательное учреждение подконтрольно множеству инстанций: пожарникам — там же должна быть пожарная безопасность, Роспотребнадзору (должны же быть нормальные условия обучения), трудовой инспекции и так далее.
Я не хочу сказать, что надзорные органы должны быть ликвидированы в принципе. Но основное внимание этой раздутой структуры обращено на зоны с очень небольшими рисками. Одно дело, когда пожарная инспекция надзирает над зданиями в историческом центре Петербурга, где сплошные деревянные перекрытия и реальный риск возгорания. Но когда в городе, основанном в 1945 году, в каждый магазин шаговой доступности регулярно ходит Госпожнадзор… Никаких рисков для жизни и здоровья людей там нет: это комнатка даже без складских помещений, ее практически невозможно поджечь так, чтобы никто не смог эвакуироваться.
И вузы, кстати, находятся не в самом плохом положении — относительно мало регуляций и проверок. В самом страшном положении школы: все возможные регуляции, очень мало сил, они слабее административно, а регулируются куда жестче. Мои коллеги делали хронометраж рабочего дня школьного учителя: на заполнение документов, обеспечивающих деятельность, уходит примерно половина рабочего времени.
— Если ситуация настолько нездорова, как ты ее описываешь, она же не может продолжаться вечно?
— Почему не может?
Идет плавное нарастание, плавный переход от плохого к худшему. Никто же не приходит к учителю и говорит: с завтрашнего дня вы заполняете еще 150 бумаг! Нет, каждый день появляется новая бумажка и, будучи растянутым на 15 лет, это становится рутиной.
Осознание проблемы есть. Но как только мы начинаем говорить о решениях, начинается тот ступор. Особенно у руководителей. Начинается мышление в оптике угроз и подмены деятельности ее документальным оформлением.
— Приведи пример, я не очень понимаю.
— Окей, пускай это будет декан. Вот есть преподаватели, которые делают кучу ненужной работы и жалуются. Я сижу с деканом, беседую: давайте подумаем, что можно поменять. Давайте отменим вот это. Он: но как мы тогда будем контролировать вон то? Я говорю: а зачем это вообще контролировать? Он: ну как же, у нас же закон. Я: нет, нет такого закона, есть дурная трактовка закона теми и этими. И так далее. Слом такой инерции мышления требует огромных усилий.
— Ты его так и не переспорил?
— Переспорил, но это не моя заслуга, а его мягкость. Конечно, рано или поздно слом произойдет. С каждым днем мы близимся к ситуации, когда чинить то, что есть (в образовании) становится все более бессмысленным. Придется строить рядом. Расцвет репетиторства по всем содержательным предметам — хороший маркер.
** — Но репетиторство — просто костыли, подпорки, это не альтернативная система. **
— Это же первый шаг! Мы не в ситуации, когда все рухнуло — пока только сгнило, образованию еще жить и жить до обрушения. И успех онлайн-образования в России — сюда же. Основная модель не работает. Условно говоря, когда я провожу собеседование к себе на должность младшего научного сотрудника, и вижу, что он не учился нигде, кроме родного вуза, у него почти нет шансов. Если человек не компенсировал неизбежные дыры в своем образовании самостоятельно — мы не можем его взять.
— А в области естественных наук такая же ситуация?
— Я хуже знаю. А в IT политика найма такая же: если приходит молодой человек, который нигде кроме вуза не учился, ни одна нормальная компания его не возьмет. Мехмат МГУ и условный ИТМО — исключения. Но что-то мне подсказывает, что выпускник ИТМО никуда не приходит. По словам их же проректора, с вероятностью 90% их студент работает со второго курса, а в конце пятого за ним выстраивается очередь.
— Если подытожить: вузы гниют по внутренним причинам, и еще к этому добавляется груз бессмысленной деятельности…
— Скорее, их внутренние институциональные причины упадка генерируются внешними факторами — моделью организации, контроля, надзора и государства вообще. Это порождает отбор худших практик и худших кадров внутри вузов. Однако я далек от катастрофических настроений: я не считаю, что образование в России умерло, осталось его похоронить и вернуться к прекрасному советскому образованию.
Мы не все испортили. Скорее потеряли шансы, которые были, шансы на прогресс.
У нас было очень своеобразное и далекое от того, что нужно сегодня, советское образование. Из него могло вырасти что-то толковое, но выросло странная забюрократизированная вещь, сохранившая все худшее от советской модели и почти ничего не приобретшая.
Есть отдельные ростки, но они обычно возникают там, где все залито деньгами. Бабло побеждает зло. Есть условная Высшая школа экономики, которая может себе позволить платить очень много и снижать нагрузку. Есть ИТМО. Конечно, не обязательно это целый вуз — может быть и отдельное подразделение. Но их очень мало. В моей сфере (социология) — меньше пяти на страну.
— А какова тут твоя позиция?
— Как противника такой системы? У нас есть один ключевой союзник: в подавляющем большинстве надзорных органов рядовой сотрудник не очень доволен тем, что он делает. Во всяком случае, на декларативном уровне.
Поэтому когда мы приходим, например, к следователям и говорим: ребята, вы же занимаетесь фигней, вы делаете бессмысленную работу! Они говорят: да, да! И мы говорим: давайте сделаем вот так, и вы будете избавлены от этого. Если рядовому следователю предложить модель, как не заполнять лишние дурацкие бумажки, он их не будет заполнять. То же самое касается остальных контрольно-надзорных ведомств.
Главная проблема — на уровне руководителей среднего и высшего уровня, слом их оптики.
— Но они же тоже люди!
— Они уже сто лет не представляют, что происходит внизу — это классическая проблема любой большой организации. Представления руководителей о повседневности сотрудников далеки от реальности — хоть на заводе «Тойота» в Японии, хоть в Рособрнадзоре. Другой вопрос, что на заводе «Тойота» есть механизм положительной обратной связи, и называется он продажи и уровень возврата. У контрольно-надзорных ведомств такой обратной связи нет. Но мы можем сказать руководству: у вас есть KPI, такие-то меры помогут лучше достигать этих KPI. Это тяжело. Временами я завидую разным людям, которые могут пойти и написать в Facebook: всех разогнать! Но мы ищем пути, которые позволяют ведомствам стать полезнее для всех, не теряя при этом себя.
Источник: Индикатор.
