Научный руководитель Института проблем правоприменения Вадим Волков объясняет, почему в России так плохо работает полиция и как реформировать Министерство внутренних дел РФ вплоть до его полного уничтожения.
Последние пять лет, используя данные судебной статистики и подробные интервью с исполнителями — полицейскими, прокурорами, судьями, — Институт проблем правоприменения при Европейском Университете в Санкт-Петербурге исследует практику применения закона в России. Из докладов института следует, что слабость российских судов приводит к тому, что фактически решение о виновности подсудимого принимает не судья, а прокурор. Судебные перспективы уголовного дела оценивает не прокурор, а следователь. Следствие фактически проводят оперативники, которые задерживают подозреваемых, полагаясь на самые шаткие основания. В результате несчастные люди, привлекшие внимание правоохранительной системы, практически гарантированно бывают осуждены. Система готова проявлять снисходительность только к самим правоохранителям и государственным служащим, то есть в некотором смысле стала сословной. Рядовые сотрудники и следователи, вынужденные подгонять показатели работы под требования «палочной» системы отчетности, фальсифицируют дела и добиваются признательных показаний незаконными методами (Россия — лидер по проигранным в Европейском суде делам о полицейском произволе). Научный руководитель ИПП Вадим Волков рассказал Арсению Бобровскому и Екатерине Романовской, также известным под коллективным псевдонимом «Перзидент Роисси», как устроена жизнь русских полицейских, почему они не справляются со своей работой и как это исправить.
Глава 1: Жизнь участкового
Вы считаете, что проблема полиции не в кадрах, а в стимулах, которые посылает сотрудникам сложившаяся система.
Да. Кадры тоже проблема. Но мы знаем много случаев, когда человек идет работать в криминальную полицию или даже участковым с желанием служить закону. Романтическая мотивация. А ему приходится стоять в оцеплении, вместо того чтобы ловить карманников. Делать «липовые» рапорты или заниматься левыми заработками, потому что не хватает основной зарплаты. Хорошие кадры или портятся, или не задерживаются. Остаются те, кто готов играть по неформальным правилам. Поэтому проблема в том, как построена организация, как работает система и как она фильтрует человеческий материал.
Один российский полицейский обходится в несколько раз дешевле, чем его коллега в Америке, Западной и даже Центральной Европе. Как совмещается романтическая мотивация и понимание, что зарплата не прокормит?
США тратят на полицейского $172 тысячи в год, Германия — $108 тысяч, Польша $52 тысячи, а Россия — только $21 тысячу. Но в эту сумму входит все вместе: и техническое оснащение, и полицейские машины, и связь. У нас полиция очень многочисленная и трудоемкая — почти все деньги идут на зарплату, а в развитых странах капиталоемкая. Там больше тратят на техническое оснащение и подготовку. Но у нас даже зарплата невысокая, хотя один из результатов реформы 2011 года — повышение зарплаты в два раза.
До нее лейтенант милиции, который устраивался работать оперативником, получал примерно 20 тысяч рублей. Это очень мало, особенно если у тебя семья. Соответственно, о чем ты думаешь? О том, где бы заработать еще. Теперь они получают 40-50 тысяч рублей. Это уже неплохо. Для регионов это зарплата выше средней. В итоге полицейские больше держатся за свои места, а начальники могут выбирать более качественный состав. Но это не решило организационные вопросы.
При этом полиция обходится в нашей стране в 0,93% ВВП. Чуть больше, чем в США (0,87%) и Германии (0,8%), и почти столько же, сколько в Польше (0,97%).
Если бы у нас была экономика побольше, мы могли бы позволить себе тратить на полицию больше. Но расходы на одного полицейского зависят еще и от числа полицейских. У нас очень высокая численность полицейских на 100 тысяч населения. Примерно в два раза выше, чем в развитых странах, в полтора выше, чем в странах Южной и Центральной Европы. Но если численность полиции в России сокращать, то это надо делать осторожно и осмысленно, а не как в 2011 году, когда сокращали вакантные или наименее престижные должности, не трогая штабные структуры, ОБЭПы, управления. В результате некому стало работать на «земле». Управленцы сократили тех, кем они управляют. То есть сокращение должно быть результатом оптимизации структуры.
Некому работать на земле? В Москве сотрудники ДПС стоят буквально через каждые 200 метров. Зато когда случается ДТП, их приходится ждать два часа.
Во-первых, это в Москве, где водители готовы платить за возможность ездить как вздумается, поэтому стоять через каждые 200 метров выгодно. Во-вторых, на обслуживание ДТП выделяются специальные экипажи, надо просто увеличить их число. Основная проблема полиции — не в работе ДПС, хотя именно дорожная полиция является символом постсоветской коррупции. Гораздо важнее, что в обычных районах не хватает участковых уполномоченных. Мы смотрим штатное расписание и видим 30-40% некомплект. Это номинально. А если учитывать, что кто-то в декрете, кто-то в отпуске, кто-то еще где-то, то в наличии только половина от положенных по штату.
Что это значит?
По нормативу на одного участкового должно быть 3,5 тысячи населения, а реально сейчас — по 7-10 тысяч. В результате участковый ходит по вызовам один, а это нарушение. По инструкции должны ходить двое. Участковый работает с восьми утра до одиннадцати вчера, семь дней в неделю. Он реагирует на вызовы и сообщения о происшествиях, которые поступают из дежурной части. Именно ему говорят: «Иди проверь, что случилось». Если надо — вызывает следственно-оперативную группу. Проверяет поступивших в больницы. Пишет отказные постановления — это когда есть сообщение о происшествии, но уголовного состава нет. Проверяет поднадзорные элементы: недавно освободившихся из мест заключения, отбывающих условное наказание, бытовых дебоширов и пр. Проверяет тех, у кого разрешение на хранение оружия. Каждый день ведет прием населения.
То есть именно участковый ежедневно контролирует правопорядок?
Да, на нем все ездят. Как нам говорили в одном регионе, участковый — это «универсальный солдат», он должен уметь все и делать все. Но это только часть правды. Другая часть, которая очевидна, только когда наблюдаешь его повседневную работу, состоит в том, что участковый — это писатель. Он все время пишет, причем от руки. Пишет рапорты и протоколы, отказные определения и отчеты. На каждое совершенное действие — проверку, взаимодействие с гражданином, осмотр — ему надо написать бумажку, часто весьма длинную. И написание бумажки занимает больше времени, чем само действие по охране общественного порядка. Существующая система контроля сделала из участкового писателя-бюрократа. Написание бумаг и отчетов, то есть фиксация сделанного, чтобы вышестоящее начальство могло это посмотреть, занимает у участкового более половины его времени! Вот судите сами: участковый работает за того парня, которого нет, а из этой работы еще половина — заполнять всевозможные бумажки и отчеты, по которым начальство судит о работе. То есть КПД участкового 25%. Это цена недоверия к рядовым сотрудникам и вертикально выстроенной системы контроля. Представляете, как можно поднять эффективность, если укомплектовать кадры, ликвидировать избыточную отчетность и ввести электронные шаблоны для рапортов и протоколов?
И ценность этой бумажной работы для его начальства выше, чем ценность реальных действий?
Да. Обилие бумажных отчетов оправдывает существование управлений и штабов, они же все эти формы и плодят.
То есть при нехватке времени участковый, скорее всего, выберет просто написать бумажку, что он пошел и проверил?
Может быть и так. Или при нехватке сданных протоколов об административных правонарушениях сотрудник патрульно-постовой службы будет договариваться с бомжами, что он их зафиксирует для «палки».
Как исправить ситуацию?
Давайте по порядку. Начнем с кадров. Есть, например, новое абсурдное требование, что участковый должен иметь высшее юридическое образование. Оно ему не нужно. Ему нужно освоить первичную квалификацию происшествий и, опять же, техники заполнения бумажек. А главное — уметь разговаривать с людьми. Поставив жесткий фильтр, полиция лишила себя большого числа потенциальных участковых. Второе: как только участковому гарантируют жилье, сразу повышается качество претендентов на должность. Участковый — это человек, который живет с вами в одном квартале. У него там должна быть квартира, семья, он должен всех знать. С помощью участкового вся система правоохранительных органов буквально руками соприкасается с населением и укореняется на территории. Поэтому норматив обеспечения участкового жильем действительно бы помог. Он формально введен, но не выполняется. Некоторые участковые судятся с администрацией района за жилье. При адской нагрузке и периодическом желании написать рапорт об увольнении жилье — единственное, что оставляет таких людей на работе.
Глава 2: Устройство вертикали
В докладе вы пишете, что огромная проблема устройства полиции — избыточная централизация. С 2000 года центр забирал полномочия, увеличивал оборот бумаги и тем самым снижал эффективность работы на земле.
Да, во-первых, милицию снимали с местных бюджетов и переводили исключительно на федеральное финансирование. Где-то этим довольны, потому что региональную часть зарплаты платили нерегулярно. Где-то наоборот, потому что региональная часть зарплаты была существенной и регион обеспечивал полицию автомобилями и техникой. Богатый муниципалитет или регион мог позволить лучше финансировать свою милицию и при этом влиять на ее работу. Параллельно с переподчинением всех силовых структур федеральному центру с 2001 года в МВД начали активно создавать «палочную» систему, которая реализовывала принципы централизованного управления. Каждые два года издавался новый приказ о введении или изменении системы оценки работы подразделений органов внутренних дел. На пике палочной системы в 2010 году работа милиции оценивалась по 72 показателям.
Проблемы плохой управляемости и коррупции пытались решить путем централизации и повышения контроля. Считалось, что если нет палок, то милиционеры вообще работать не будут. Палочная система задумывалась как способ собирать информацию о состоянии преступности и об активности правоохранительных органов. Но эффект от ее внедрения оказался парадоксальным. Она стала не измерять, а определять состояние преступности, не отражать активность людей, а направлять ее. То есть инструмент измерения, если можно так сказать, стал влиять на измеряемую реальность.
Сотрудники полиции все больше вовлекаются в производство тонн отчетов и все меньше выполняют свою прямую работу?
Если взять весь аппарат, то на каждого сотрудника, который занимается непосредственной работой, на каждого следователя или дознавателя приходится один сотрудник, занятый учетом и контролем. Хуже того, система начинает себя воспроизводить. Поскольку она централизована и организована по вертикальному принципу, каждый следующий этаж должен получать какие-то отчеты от предыдущего этажа. К этим данным добавляется информация о собственной работе и посылается наверх. Чем больше отчетных показателей, тем больше требуется штата наверху, чтобы всю эту информацию сводить, оценивать и анализировать. Каждый сотрудник, заступающий на дежурство, пишет отчет. Дежурная часть тоже сдает таблицу: сколько вызовов поступило, сколько проверок документов они у граждан осуществили. Штаб делает каждый день сводную таблицу, которую посылает в другой штаб, и тот сводит уже по району. Туда приходит информация от ДПС, ППС, участковых, и получается общая сводка.
И каждый полицейский должен все это заполнять?
Да, они заполняют специальные таблицы, где есть учет раскрываемости, учет преступлений, учет предотвращенных преступлений. Там очень много показателей.
Они все должны заполняться или как-то выборочно?
Как выборочно? Нет, сдай отчет. Чем плоха палочная система? Работа на показатели предполагает, что раскрываемость преступлений не должна падать. Это важный показатель оперативных служб — отношение числа раскрытых к числу совершенных, а точнее зарегистрированных, преступлений. Если он будет снижаться, с начальника спросят. Поэтому у нас раскрываемость по имущественным преступлениям — порядка 60%, а по насильственным — около 90%. Это очень высокий показатель. В развитых странах по имущественным — 10-40%, по насильственным — 40-80%.
Это, естественно, происходит не потому, что наши полицейские, которые хуже оснащены и меньше получают, работают лучше всех.
Конечно же, эта раскрываемость делается не только с помощью работы, а с помощью манипуляций. Во-первых, ты занижаешь регистрацию — стараешься не регистрировать преступления «без лица», где нет готового подозреваемого и низкая вероятность раскрытия. Самое лучшее преступление — это когда притащили человека, который под видеокамеру украл что-нибудь из супермаркета. Тут сразу же возбуждается дело, и кто-то ставит себе «палку» — патрульно-постовая служба, если ее вызвали, участковый или оперативники. «Палочная» система стимулирует гнать вал типовых дел, где есть видеозапись или признание подозреваемого. Например, приволокли злодея, немножко ткнули его в бока, и он признался. Это готовое раскрытие, с гарантией можно довести дело до суда со 100% вероятностью обвинительного приговора. Поэтому у нас 92% дел, поступающих в суды, с признанием вины.
Противоправные методы в полиции — попросту пытки — это стремление как можно быстрее выбить признание или другую информацию, чтобы передать дознавателю или следователю и срубить «палку».
Получается, что признание — главное доказательство?
Да. Просто и удобно. Понимаете, это происходит не потому, что люди злодеи, а потому, что повышается раскрываемость, все обеспечены «палками». Оперативнику зачли, что преступление раскрыто и дело возбуждено. Следователь понимает, что сможет направить это дело в суд, потому что его оценивают по количеству дел, направленных в суд. А дело, приостановленное или прекращенное на предварительном расследовании, — отрицательный показатель, по-московски «висяк», по по-петербургски «глухарь». В Питере эта система может приводить к совсем комичным случаям. Обнаруживают в Неве труп, но на Охте оперативникам не нужен труп. Они его столкнут обратно, чтобы он приплыл на Петроградку.
Что делать, если дело — «висяк»?
Это заявление будут стараться каким-то образом не регистрировать. Скажут: «Мы записали ваш телефон, и если что, обязательно с вами свяжемся». Есть большой арсенал приемов, с помощью которых можно не принимать заявление. Например, если у вас украли телефон, вас будут спрашивать: «У вас точно был телефон? Его действительно украли? Может быть, вы выпили и сами его потеряли?» Если у вас квартирная кража, вам могут сказать: «Мы примем заявление, но придется снять все замки с ваших дверей и отнести на экспертизу». Человек понимает, что сейчас начнется такая головная боль, что спрашивает, можно ли решить это как-то иначе. Ему говорят: «Вы на всякий случай напишите заявление, но регистрировать не будем, а если мы действительно что-то найдем, то сразу зарегистрируем и начнем действия, чтобы не выпиливать у вас замки».
По этой причине Россия — один из аутсайдеров по числу зарегистрированных преступлений?
Это зависит от многих факторов. Во-первых, в развитых странах количество обращений в полицию при любой ситуации будет выше, чем у нас, потому что граждане ей больше доверяют. Во-вторых, полиция там регистрирует все. В-третьих, тут все зависит еще и о того, что квалифицируется как преступление. Наша практика отличается на всех трех стадиях. Поэтому у нас как будто бы в разы меньше преступности.
А существуют какие-то независимые источники криминологической информации?
Номинально есть, но я не знаю, умеет ли МВД ими пользоваться. За четыре года есть опросы населения по всем регионам по криминальной обстановке, то есть выясняется, с какой частотой люди подвергаются противоправным посягательствам, идут ли в полицию, как реагирует полиция, какой уровень доверия, и т.д. ФОМ и ВЦИОМ проводили опросы, там огромные массивы информации, это правильная методика, но результаты МВД не публикует. Они их просто засекретили. Публиковали только фрагменты, где уровень доверия полиции вырос на несколько пунктов.
Глава 3: Проект реформы
Судя по вашему докладу, в полиции есть огромная проблема с внутренней статистикой?
Да. Из-за того что системы отчетности, оценки и статистического учета переплетены, создаются стимулы для фальсификаций. Руководящие органы МВД получают искаженную картину состояния преступности, и искажает ее их же собственное управленческое воздействие.
И что же сделать, чтобы этого не происходило?
Самое главное — провести разумную децентрализацию, оптимизировать уровни управления. Надо сбалансировать местный, региональный и федеральный уровни, иначе правоохранительные структуры будут деградировать, потому что в такой стране эффективно управлять всем из одного центра нельзя.
Надо создать возможность формирования муниципальной милиции. Я говорю возможность, потому что пока однозначно успешного опыта у нас нет, а в мире опыт разный. Там, где муниципалитет состоятельный и граждане активны, закон должен позволять создавать муниципальную милицию. Она может создаваться на базе вневедомственной охраны, например, или патрульно-постовой службы. Смысл в том, что муниципальные власти ставят задачи и назначают руководящие кадры. Необходимо предусмотреть региональный уровень управления и возможность учитывать специфику региона, характер преступности. Участковые уполномоченные, инспекции по делам несовершеннолетних, дежурные части, контроль дорожного движения, службы дознания (нетяжкие преступления) логично передать на региональный уровень управления. А тяжкие и особо тяжкие преступления, организованная преступность — это федеральный уровень.
Причем федеральную полицию вы предлагаете сделать на базе Бастрыкинского Следственного комитета?
Да, а также оперативных подразделений, которые занимаются тяжкими преступлениями. И начальника федеральной полиции назначает лично президент.
За что же тогда будет отвечать МВД?
Ни за что. Начальников региональных и муниципальных полиций надо подчинить местным властям. Вывести из МВД внутренние войска и вообще все неполицейские функции — например, регистрационно-лицензионную службу. И тогда нужда в этом сверхминистерстве, в общем-то, отпадет.
При этом вы хотите выделить из СК федеральную службу по расследованию преступлений должностных лиц?
Нужна отдельная служба. Сейчас это делают собственные службы безопасности, которые подчинены руководителям соответствующих структур, и сами эти руководители оказываются вне досягаемости.
Она занимается преступлениями должностных лиц любых государственных структур или только полиции?
Прежде всего, в правоохранительных органах. Но в перспективе она может превратиться в антикоррупционную службу. Она должна быть независимой, более того, с возможностью оперативно-разыскных мероприятий, расследования и поддержки обвинений в суде, чтобы прокуратура не могла блокировать действия этой службы. Потому что сейчас у нас прокуратура стоит между следствием и судом, и если под следствие попадают прокуроры, как в случае с делом о подмосковных казино, то прокуратура сделает все, чтобы это дело не дошло до суда.
Получается отдельная суперспецслужба.
Да, но вы всегда можете позвонить в нее, если, например, муниципальная полиция занимается вымогательством или срослась с местной мафией.
А сейчас есть что-то подобное? Потому что то, о чем вы говорите, — это такое «лекарство от Цапков».
Сейчас есть телефон доверия, но мы не знаем, куда перенаправляются эти звонки и заявления. Они могут спускаться обратно на уровень района и там блокироваться, если «Цапки» прижились на этом уровне.
Или на уровне губернатора.
Раньше прокуратура давала согласие на возбуждение любого уголовного дела. Если районный прокурор был в доле, он блокировал возбуждение любых дел в этом районе. Потому что, если ты кормишь начальника районной милиции и прокурора, ты можешь организовать Кущёвку. Кущёвка — это как раз следствие избыточной централизации. А если у тебя отдельная федеральная полиция со своим начальником, отдельная региональная полиция и, допустим, муниципальная полиция, тебе в принципе не сделать Кущёвку, потому что слишком многих нужно будет подкупать и контролировать.
В таком случае придется блокировать очень много каналов поступления информации. А когда система централизована, есть всего один канал, который заблокировать гораздо легче.
Еще вы предлагаете отдельное статистическое ведомство.
Чтобы не фальсифицировалась отчетность. Как только информация возникает на каких-либо уровнях правоохранительной системы, она сразу же попадает в отдельную систему за пределами МВД.
Вы пытаетесь разделить тех, кто регистрирует, и тех, кто расследует, чтобы полицейский, принимая заявление, не оценивал вероятность раскрытия?
Да. Только для этого еще нужно снять «палку» по раскрываемости. При этом мы понимаем, что будет огромный вал возбужденных уголовных дел и резко возрастет уровень преступности.
И показатели раскрываемости резко упадут.
Вой будет на всю страну, что у нас в три раза повысился уровень преступности, в два раза увеличилось количество возбужденных уголовных дел, — караул! Но это всего лишь эффект организационного преобразования системы учета преступлений и возбуждения уголовных дел. Во-первых, не обращать внимание на то, что многие уголовные дела останутся «висеть», раскрываемость снизится. Во-вторых, нужны механизмы прекращения уголовных дел в случае примирения сторон. Иначе суды просто не справятся.
Казахстан пошел по такому пути. Они регистрируют все, отменили «палку» по раскрываемости и ввели механизмы прекращения дел по примирению сторон. Заплатил деньги, потерпевший пишет заявление: «Претензий не имею», — и следствие прекращается.
Даже по тяжким преступлениям? Изнасилования, тяжкие телесные повреждения. Где предел монетизации?
Нет, по тяжким и особо тяжким преступлениям, повлекшим смерть, это невозможно. Сейчас у нас по примирению сторон прекращается порядка 15% дел, а в Казахстане уже больше 50%. У них изменился весь процесс. Теперь они лучше видят состояние преступности, но при этом избавляются от уголовных дел не через решения судов, а через примирение. Соответственно, суд разгружается и начинает рассматривать уже гораздо более серьезные дела.
Насколько нужно возбуждать уголовные дела по экономическим преступлениям? Почему много разбирательств даже с участием госбанков идет в юрисдикциях с британским правом?
Чем более либеральная юрисдикция, тем больше вопросов имущественного ущерба и регулирования отдаются в частное право.
То есть это вопросы отношений между юридическими лицами или между людьми, а публичная инстанция, государство, не вмешивается и не регулирует эти отношения путем уголовного преследования. В менее либеральных юрисдикциях экономический ущерб — это дело государства, даже если ущерб возник между мной и вами. Допустим, у нас контрактные отношения, я их не выполнил. Приходит обэповец и говорит: «Вы изначально не имели намерений выполнить эти обязательства, и я найду доказательства того, что вы не были обеспечены соответствующими финансовыми средствами. Значит, это мошенничество, потому что вы заведомо знали, что не исполните контракт». И все это может происходить, даже если нет заявления. В 2011 году ряд экономических статей вывели из сферы публичного обвинения, то есть требуется заявление потерпевшего, чтобы возбудить дело, а по налоговым преступлениям — представление налоговой инспекции. Но сейчас Следственный комитет ведет кампанию по возврату оперативным службам возможностей выявлять экономические и налоговые преступления и по ним возбуждать дела.
У нас сфера экономической преступности очень сильно расширена. И на страже этого широкого толкования стоит Бастрыкин и все те, кто возглавляют службы и управления по борьбе с экономическими преступлениями.
Сейчас власть способна и готова к такой реформе?
Радикальных реформ вряд ли стоит ждать, но и ничего не делать с правоохранительными органами уже нельзя. У людей есть спрос на безопасность, а если он не удовлетворяется, то они решают вопросы сами, как Сагре или Бирюлево. К тому же денег становится все меньше, и бюджеты силовых ведомств расти не будут. А значит, меры по сокращению управленческой надстройки могут пройти легче. По нашим сведениям, такие сокращения уже начались.
Источник: Esquire
