О реформе российских правоохранительных органов говорится давно, однако результаты ее справедливо поставлены обществом под сомнение. Теперь предпринимается новая попытка масштабных преобразований в этой системе. Какие же проблемы необходимо решать в первую очередь? Как избежать коррупции в полиции? Как побороть манипулирование статистическими данными? Как, наконец, повысить доверие граждан к полиции? Этим взаимосвязанным вопросам был посвящен Круглый стол в Фонде «Либеральная миссия». О результатах независимых исследований по теме встречи рассказали Кирилл Титаев, Алексей Белянин и Владимир Гимпельсон. Своими мнениями поделились Владимир Овчинский, Петр Скобликов, Андрей Яковлев и другие эксперты. Вел Круглый стол президент Фонда «Либеральная миссия» Евгений Ясин.
Евгений ЯСИН:
Сегодня у нас обсуждается тема, которую до сих пор мы боялись затрагивать. И все же в силу ряда обстоятельств, которые, с моей точки зрения, выдвигают все более острые вопросы, мы решили особое внимание уделить взаимоотношениям предпринимательского сообщества и силовых структур. Почему? Подтолкнула меня к этому Елена Владимировна Новикова, руководитель Центра права и экономики ВШЭ. Сама она сейчас находится в Алма-Ате. Сообща мы уже провели несколько мероприятий, в том числе прошлогодний симпозиум, на котором налаживание взаимодействия между силовыми структурами и бизнесом рассматривалось как необходимое условие экономического роста на новом этапе развития российской экономики.
Я говорю это вполне серьезно, потому что те факторы, которые подталкивали нашу экономику в предшествующие так называемые тучные годы, больше не будут действовать. Хотя нефть по-прежнему стоит дорого, а у нас теперь есть даже самая крупная в мире нефтяная компания. И хотя цены на нефть будут расти. Это я вам говорю как экономист, я в этом убежден. Однако они не будут расти быстро, не исключены колебания, которые заставят нас каждый раз нервничать, и другие явления. Но главное, что того заряда, который необходим для экономического роста, который позволил бы России двигаться вперед немного быстрее, чем развитые страны, с тем чтобы войти в разряд высшей лиги, то есть стран с инновационной экономикой, у нас не будет. Для такого прорывного движения нужен риск, нужна смелость, нужна уверенность в том, что действует закон, что все права защищены.
При этом я должен признать, что и у российского бизнеса есть довольно серьезные недостатки, и это естественно: он совсем недавно родился, он еще не приучен вести себя прилично, по правилам, и все это налагает отпечаток на характер нашего нынешнего развития. Вот почему мы решили начать цикл дискуссий на эту тему, благо Европейский университет думает примерно в том же направлении. Его сотрудники провели очень интересные исследования. Мы сегодня послушаем доклад одного из участников этой работы господина Титаева.
В любом случае, мы постараемся продолжить дискуссию, вовлекать в нее все новых людей, в том числе тех, кто представляет силовые структуры. Слава богу, сегодня среди нас господин Овчинский, он как бы непосредственно связан с «первоисточником».
Увы, когда мы готовили первый симпозиум, о котором я упоминал, то пригласили многих представителей силовых структур. И ни один из них не пришел! Правда, в симпозиуме принял участие профессор Академии прокуратуры, но он, понятное дело, уже не может нести на своих плечах груз ответственности за систему. Среди целей, которых мне хотелось бы достичь, есть и такая: сломить негативное отношение друг к другу, способствовать такой ситуации, чтобы мы могли разговаривать и решать проблемы, а не драться бесконечно. А теперь передаю слово Кириллу Титаеву. Пожалуйста.
Кирилл ТИТАЕВ (ведущий научный сотрудник Института правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге):
«Задачи полиции не могут ставиться изнутри полиции»
Спасибо. Мне вдвойне приятно представлять здесь результаты наших исследований, потому что это первая презентация большого проекта, над которым наш институт работал несколько лет.
Оговорюсь сразу, что не буду останавливаться на вопросе, почему нужно изучать и почему нужно реформировать МВД и другие правоохранительные структуры. И второе уточнение: предлагаемые вам материалы - результаты междисциплинарного, то есть не чисто юридического, исследования. Соответственно, во многих случаях я буду говорить не о том, как должна работать система, и не о том, что, так сказать, написано в уголовно-процессуальном кодексе, а о том, как на практике конкретные следователи, оперативники и другие представители силовых ведомств обращаются с конкретными потерпевшими, подозреваемыми, свидетелями и т. д.
Летом этого года нам поступило предложение от Фонда поддержки гражданских инициатив, созданного и возглавляемого Алексеем Кудриным, и в партнерстве с Фондом «ИНДЕМ» мы начали обобщать наши результаты. Это был очень хороший повод подвести итог трехлетней работы нашего института, посвященной тому, как работает российская судебная, российская правоохранительная система, от первого постового до последнего судьи или наоборот. Конечно же, это результат очень большого коллективного проекта. В него были вовлечены все сотрудники нашего института, и без их экспертизы, без их компетентности, конечно же, ничего не было бы. Возглавляет наш институт профессор Вадим Волков, которого кто-то из присутствующих, может быть, знает по книге «Силовое предпринимательство», и он же был руководителем нашего исследования.
За три года мы получили и проанализировали эмпирические данные по нескольким направлениям. Мы изучали деятельность полиции и следственных органов, то, как функционируют суды, исследовали работу прокуратуры. За это время мы взяли более ста интервью у разных профессионалов: прокуроров, следователей, сотрудников полиции, судей. Провели несколько массовых опросов, в частности опрос судей, который позволил понять, из кого же состоит наша судебная система, и получили доступ к большому количеству самой разнообразной информации.
Некоторые данные мы обрабатывали и сравнивали фактически впервые, поскольку начало нашей работы удачно совпало с самим их появлением. Например, судебный департамент изменил систему отчетности, и судебная статистика стала намного более качественной и намного более интересной для анализа. Обобщенные результаты я сегодня представлю, и прошу, учитывая масштабность темы, учесть, что часто я буду вынужден опускать значительную часть эмпирической аргументации и озвучивать сразу некоторые выводы, основные тенденции. При этом я охотно расскажу об отдельных блоках исследования, если у слушателей возникнет интерес к ним, в ходе ответов на вопросы.
Начать хочу с перечисления тех организационных структур, в рамках которых работает российская правоохрана. Это, соответственно, органы Министерства внутренних дел, в первую очередь полиция. Это следствие в системе МВД, это отдельный Следственный комитет, это прокуратура, которая осуществляет как текущий досрочный надзор, так и затем поддержание гособвинения в суде, ну и суд. Общую схему вы можете видеть на слайде. Оговорюсь сразу, мы оставили в стороне огромное количество мелких правоохранительных органов, которые работают в России, например, дознание судебных приставов, таможенное дознание и т.д. Да, простите, я забыл упомянуть в числе органов, деятельность которых мы изучали, Госнаркоконтроль. Суды – отдельная большая тема, и сегодняшняя презентация не будет касаться их работы. По этой проблеме наш институт опубликовал ряд работ. Об этом, думаю, стоит говорить отдельно. С одной стороны, как социологи, мы считаем, что суд представляет собой часть системы правоохранительных органов. Он вовлечен в систему уголовной репрессии. Но исходя из идеологии реформы правоохранительной системы суд нужно рассматривать как отдельный орган.
На основе результатов нашего анализа можно утверждать, что у всех без исключения правоохранительных органов России одни и те же или очень сходные структурные проблемы, связанные с теми организационными каркасами, в пределах которых реализуется их деятельность. Первая очень важная проблема – это централизация и совпадение зон ответственности. Что это такое и почему это важно? Это значит, что все, опять же с очень редкими исключениями, наши правоохранительные органы привязаны к административному району. Соответственно в каждом районе есть прокуратура с прокурором района во главе, следственный отдел Следственного комитета во главе с руководителем, отдел внутренних дел или управление, в зависимости от района. Да, и районный суд еще, завершающий эту картину. И все они отвечают за одну и ту же территорию и практически ежедневно сталкиваются только друг с другом.
Если нет межрегиональных преступлений или других межрайонных отношений, что случается редко, то они самими объективными обстоятельствами, самой организационной системой, работать вместе как единая команда. Характерно в этом отношении, например, что, как правило, они расположены рядом друг с другом. У нас суды и прокуратура, прокуратура и следственный отдел Следственного комитета очень часто располагаются в одном здании. Эти люди если не сослуживцы, то работники соседних отделов. По возникающей практике взаимодействия это люди, которые видят друг друга изо дня в день, общаются, узнают друг друга в лицо, несмотря на адскую текучку кадров, которая существует в этих структурах.
Второй очень важный момент – практически во всех этих органах существуют две параллельные системы подчинения, так называемые территориальная и штабная организации, или линейно-территориальный принцип организации милиции. Технически это выглядит вот так. Мы видим, что есть начальник ГУВД, которому подчинен начальник, условно говоря, соответственного районного отдела, начальник регионального ГУВД, под ним начальник отдела и под ним же примерно в тех же званиях, что и начальник ОВД, существуют специальные люди, которые курируют разные направления работы. Курируют не особо важные дела, обращу ваше внимание, попавшие к ним, например, если речь идет об оперативной работе, а, скажем, работу оперативных служб бывшего уголовного розыска, работу всех оперативных служб всех районов своего субъекта Федерации.
Беда состоит, во-первых, в том, что эта матричная структура управления порождает постоянный конфликт управленческих техник. Во-вторых, она порождает нечеловеческий бумагооборот, потому что это две отдельных системы не только подчинения, но и отчетности. То есть, попросту говоря, глава уголовного розыска на районном уровне оказывается слугой двух господ. И интересы этих двух господ очень часто не совпадают, и игра между этими двумя начальниками очень сильно вредит той реальной работе, которая должна бы там вестись. И третье – невероятно высокая численность управленческого аппарата.
Мы не располагаем абсолютно точными цифрами по всей стране, но наши подсчеты и ряд количественных кейс-стадий, которые мы провели, показывают, что, например, в структурах Следственного комитета собственно следователи из тех, кто является офицерами юстиции, кто носит специальное звание (мы не берем в расчет бухгалтеров, секретарей, уборщиц и т.д.), по самым оптимистичным оценкам составляют лишь 45% персонала. Именно они непосредственно расследуют уголовные дела. А учитывая, что следователей еще и в массовом порядке прикомандировывают к различным административным позициям и нагружают административными обязанностями, мы полагаем, что работают в качестве следователей от силы 30% людей, которые числятся следователями или кем-то еще.
Для МВД этот показатель чуть лучше. Тем не менее, доля тех, кто работает «на земле», в одном из наших региональных количественных кейсов, составила менее 35%. Такова реальная доля всех оперативников, сотрудников ППС, участковых уполномоченных, инспекторов по несовершеннолетним и т.д. На одного работника приходятся два начальника, два управленца.
Не буду говорить подробно о том, что такое дефицит внешнего контроля и обратной связи, это, я думаю, всем достаточно понятно. Наши системы отчитываются только внутри себя. И замечу также, что отчитываются они только по своей вертикали. Грубо говоря, у работающих над одним делом оперативника и следователя, если это тяжкое преступление, например, убийство, общий начальник – это президент. И, соответственно, каждый работает на свою отчетность, которая у них разная, но об этом мы еще поговорим.
Это избыточные бюрократические процедуры. Да, мы все себе представляем, как разрастается бюрократия. И очень важно отметить, что завышенная численность управленческого аппарата и линейный территориальный принцип становятся первопричинами избыточного бумагооборота. Ведь основная задача такого подразделения – генерировать запросы, распоряжения и директивы; тем самым оно создает видимость своей деятельности.
Приведу пример. В одной из наших кейс-стадий руководитель оперативных служб на районном уровне, за месяц отчитывался о 78 проведенных оперативных совещаниях. Такая основная форма отчетности в МВД. Приходит запрос: «Усилить борьбу с предупреждением террористических актов». Проведено оперативное совещание, обсуждены такие-то вопросы, о чем направлен отчет. Вот было 78 отчетов об оперативных совещаниях на уровне одного района. А в среднем, по нашим прикидкам, в месяц на один отдел приходится 25–35 таких отчетов.
Система оценки деятельности базируется на статистических показателях, о которых мы поговорим далее. Первое. В России все отделы внутренних дел де факто оцениваются одинаково. Например, ОВД Среднеколымского района Республики Саха-Якутия и Басманное УВД города Москвы имеют одинаковые целевые показатели. Есть небольшая специфика лишь для Северного Кавказа, но это мелочи. Все эти показатели валовые, несмотря на прошедшую недавно реформу, отмену 25 приказа и замену его новым нормативным актом. То есть во всех случаях они прикреплены либо к абсолютному количеству каких-либо действий, совершаемых полицейским, следователем, прокурорским работником, работником Госнаркоконтроля, либо к количеству тех же действий «на душу». Соответственно, эти показатели неизбежно растут. В последнем приказе показатель АППГ заменен местом в рейтинге. То есть если раньше начальник знал: я в прошлом году выявил, грубо говоря, одно взрывное устройство, значит, в этом году мне нужно выявить их два, – то теперь ему нужно выявить больше, чем в среднем по той группе регионов или районов, в сравнении с которыми его оценивают.
Как только мы попытаемся представить эту модель, мы поймем, что темп роста немедленно увеличивается, потому что все начинают работать на опережение: а вдруг соседи сработают лучше? И если раньше это был только плюс, то сейчас это будет… Мы ждем первых результатов, потому что приказ заработал с этого года. Но по квартальным отчетам, которые сдаются, у нас такое ощущение, что темпы роста всех этих валовых показателей как минимум удвоились. Кроме того, существует структура отрицательных показателей, само наличие которых уже практически неизбежное мелкое наказание, и ряд отрицательных показателей – это уже серьезное наказание.
Простой пример. У нас следователь не может передумать и выпустить на свободу человека, которому уже предъявил обвинение. У нас следователь не может по своей системе отчетности прекратить преследование, потому что это будет лицо, необоснованно привлеченное к уголовной ответственности, и следователю, с большой вероятностью, будет объявлен выговор, и, скорее всего, с лишением премии. И таких показателей, которые генерируются внутри ведомства, закрывая все возможные альтернативные пути и создавая одну жесткую канву, достаточно много. Они одинаково работают во всех ведомствах. Понятно, что у нас есть показатели-сроки. Это широко обсуждаемая тема. И на ней я тоже не буду специально останавливаться.
Ну и, наконец, самое любопытное – конфликт показателей между ведомствами. Общая логика такова, что человек, который принимает по цепочке, а цепочку мы видели, – от дежурной части к оперативнику, от оперативника к следователю, от следователя к прокурору, от одного прокурора к другому, от того помощника прокурора, который надзирал и подписывал гособвинение, к тому, который будет представлять это в суде и дальше к судье, – так вот, на каждом этапе каждый следующий человек берет на себя полную ответственность за все, что сделано раньше.
Следователь, предъявляя обвинение, то есть признав, что оперативники привели ему правильного преступника, полностью берет на себя ответственность за их работу. У него нет больше пути назад.
Оперативник, приняв себе в работу корешок книги учета совершения преступлений с дежурной части, – это такая бумажка, которая появляется, когда мы позвонили по 02 или пришли и сказали, что нас ограбили, практически не имеет возможности сделать шаг назад.
Прокурор, подписавший обвинительное заключение не может сделать шаг назад. Он взял на себя ответственность за всю работу следователя, притом что, еще раз подчеркну, показатели у них разные.
То есть человек, беря на себя ответственность, должен играть на свои показатели, понимая, что предыдущий в цепочке сваливал на него свои дела, вот этот файл-кейс, уголовное дело, опираясь на свои показатели, которые с его показателями не совпадают.
Соответственно, что возникает? Система начинает страшно бояться сбоев и, в частности, страшно бояться любых необратимых поступков. Возбуждение уголовного дела в российской системе – необратимый поступок. Принятие заявление о краже – почти необратимый поступок. Подписание обвинительного заключения – необратимый поступок. Это решения, которые оттягивают на последний момент. В результате там есть разные оценки, но до 80% уголовных дел у нас возбуждаются тогда, когда вся доказательная база де-факто собрана, собрана методами оперативной работы, а не методами следствия, не методами расследования. А здесь, поясню, довольно большая разница.
Права всех сторон – и потерпевшего, и подозреваемого, и свидетелей –гораздо больше защищены при расследовании. Потому что расследование ведется в рамках уголовно-процессуального кодекса. Регламентированы фиксированные материалы, равно как и требования к ним. Оперативные материалы, которые формируют полиция и следователь, куда менее жестко фиксированы. В оперативной работе права сторон защищены гораздо слабее. В этой ситуации все, конечно, ищут самые легкие пути. Когда у нас висит общая статистическая отчетность куда выгоднее и интереснее расследовать три простых дела, чем одно сложное, особенно если они, дай бог, попали в одну категорию отчетности.
Возьмем, например, массовую практику по кражам. Куда выгоднее найти представителя андеркласса, лицо без определенного места жительства, говоря полицейским жаргоном и достаточно быстро выбить признание… Именно здесь возникают пытки как ключевой механизм, потому что на всех давят сроки и нужно все делать быстро и получить результат. Отправить дело, а дальше по цепочке. По всем делам сколько-нибудь сложным по мере возможности будут просто не приниматься заявления. Если не принимать заявление невозможно, такие дела будут сдвигаться, фальсифицироваться и т.д. И всегда проигрывает слабейший.
В нашем случае это, как правило, обвиняемый, реже потерпевший. Правда, мы все помним истории с потерпевшими, которые пришли с заявлением, что общественное мнение возмущает куда больше, чем избиение подозреваемых. Ну, это же преступники, конечно же, думает носитель этого общественного мнения. В этой ситуации система в целом работает как единый механизм, как набор сослуживцев, задача которых максимально эффективно выстраивать какие-то показатели, в последнюю очередь, интересуясь подследственным, подозреваемым, обвиняемым, а часто, в зависимости от стадии, и потерпевшим.
Несколько замечаний о том, как происходит работа по типовому уголовному делу. Поясню, что мы имеем в виду: это кражи, грабежи, хранение наркотиков без цели сбыта, нанесение телесных повреждений. Все это массовые преступления. И по ним всегда самые слабые обвиняемые. Доля безработных среди тех, кто был осужден судом по этим преступлениям, значительно превышает 60%, при том что мы понимаем, что, например, наркопреступления, в общем, о чем говорит мировая криминология, не очень жестко привязаны к классу. А тут, пожалуйста, у нас работающие люди наркотиков якобы не употребляют, что далеко не так, как мы знаем из мировой криминологической статистики.
Массовые преступления, таким образом, это всегда дела, по которым можно быстро найти подозреваемого, то есть взять его, привести за руку здесь и сейчас, это дела, по которым риски для следователей и оперативников наименьшие.
Когда у нас есть два дела и по одному в потенциале идет представитель андеркласса, представитель люмпен-класса, если угодно пользоваться марксистской терминологией, а по-другому – человек хоть сколько-нибудь защищенный, с сохранившимися социальными связями, система всегда будет работать за счет самого слабого. Происходит именно то, что мы сейчас наблюдаем: правоохранители утрачивают навыки работы со сложными делами и не люмпенизированными подозреваемыми.
Еще несколько замечаний, как это все происходит. У нас каким-то способом поступило заявление о правонарушении. Первая ступень – это дежурная часть, которая для проверки отписала, отправила его либо участковым, либо патрульно-постовым службам. И на этом этапе все понимают, что ключевая задача – не найти признаки преступления, написать, что сообщение не подтвердилось, убедить потерпевшего забрать заявление, точнее, его не подавать, или принять его таким образом, чтобы оно не было принято.
Надо лишь сделать вид, что оно принято. Но здесь включается один очень интересный механизм, который будет работать дальше. Наши информанты, собеседники из полиции, любят ссылаться на пример полуглухой бабушки, у которой украли мешок картошки. Так вот, у нее не будет принято заявление. Ей скажут, что да, конечно, мы все записали, потому что она не может знать, что ей должны выдать корешок книги учета сообщений о происшествиях и много чего еще. К человеку, грубо говоря, «в пиджаке», с грамотной речью, в этих же условиях отнесутся совершенно по-другому. То есть система выбирает и обманывает не только самых слабых подозреваемых, но и самых слабых потерпевших. Это очень важно.
К тому моменту, когда начинается реальное уголовное преследование, то есть возбуждается уголовное дело в отношении конкретного лица или конкретное лицо привлекается к уголовной ответственности, все материалы должны быть собраны. То есть система работает так, чтобы все возможные действия были проведены на стадии доследственной проверки. В этой ситуации нет никакой разницы между виновным и невиновным. И следователь, и оперативник, и надзирающий прокурор оценивают дело только с одной точки зрения – в суде пройдет или в суде не пройдет, понимая специфику того, как работает наш суд.
То есть чтобы дело прошло в суде, нужно не делать совсем уж страшных ошибок. Нужно, чтобы в судебном заседании человек не вытащил использованный авиабилет, который показывает, что в момент совершения преступления его физически не было в этом городе. Поэтому людей, у которых вообще могут быть авиабилеты, лучше не брать в подозреваемые. Лучше, чтобы никто не мог доказать где он был, чтобы любые свидетельства о том, где он был, любое алиби не заслуживали доверия.
Изначальная ориентация на то, что «всех мы их знаем, все это наш поднадзорный контингент». Причем, напоминаю, этот аргумент общий у следователя, прокурора и оперативника. «Они все» преступники, «они» если и не в этом виновны, так в чем-то другом. Такая позиция позволяет представителям системы внутренне оправдывать собственное более или менее четкое презрение к факту виновности или невиновности конкретного лица и одновременно достаточно легко относиться к пыткам.
Каждое из решений как я уже говорил, де-факто смещается на одну ступень назад. Решение, которое должен принимать следователь принимается на стыке между следователем и оперативником. Оперативник – последний человек во всей этой цепочке, которого хоть как-то интересует, что там было на самом деле. После этого машина начинает работать исключительно так, чтобы не дать сбоев. Это ориентация на объем, количество, на то, чтобы дать максимально большое число кейсов, желательно толстых кейсов. Что там было, никого уже не интересует. Ну и, соответственно, это полное игнорирование прав потерпевших. Про права свидетеля я уже вообще не говорю, потому что никакой внешней валидации (проверки соответствия данных) нет. Система ориентирована на свои показатели, на волю начальства. Потерпевший повлиять на начальство практически никак не может.
Теперь, рассказав о том, как это работает, перехожу к следующей части доклада – к тому, какие вообще бывают полицейские силы с точки зрения статистики. Сейчас мы забыли про прокуратуру. Мы говорим о полицейских силах, то бишь об органах, которые более или менее аналогичны нашей полиции, следствию, Госнаркоконтролю.
Россия на втором месте среди стран ОЭCР (Организации экономического сотрудничества и развития) и СНГ по количеству полицейских на душу населения. У нас 547 полицейских на 100 тысяч населения. Каждый сотый мужчина носит полицейские погоны, если мы считаем мужчин от рождения до смерти. А из работоспособных мужчин полицейские погоны носит каждый пятиджесятый. Россия тратит на одного полицейского в год 20,5 тысяч долларов США. Это дореформенная цифра, 2011 год. Сейчас больше, эти траты составляют около 1% ВВП. На полицейскую функцию как таковую мы тратим 32,5 миллиарда долларов, то есть почти 2% ВВП. При этом важно понимать, что если мы посмотрим на структуру финансирования, то у нас будет очень большая доля полиции относительно других правоохранительных функций, тех, которые ООНовскими классификаторами относятся к функциям безопасности.
Мы тратим очень много на полицию, но сравнительно мало на суды. Примерно на среднемировом уровне финансируется у нас система исполнения наказаний, при этом практически ноль средств тратится на НИОКР в этой сфере. И более или менее на мировом уровне поддерживается обеспечение пожарной безопасности. То есть по всем показателям, кроме соотношения полиции и судов, мы более или менее на мировом уровне. На полицию мы тратим гораздо больше, чем в развитых странах, на суды – гораздо меньше.
Если мы попробуем соотнести численность полицейских структур и финансирование их в разных странах, то мы увидим, что можно выделить четыре группы: это дешевая малочисленная полиция, это дорогие многочисленные полиции, это многочисленные дешевые полиции и дорогие малочисленные полиции, представленные одной Великобританией. Вот тут это видно на схеме. По вертикали – число полицейских, по горизонтали – их стоимость.
Теперь давайте посмотрим, как соотносятся типы полицейских структур и криминологические показатели. Что мы видим? Структура, построенная по той модели, которой характерна для России (напоминаю, это многочисленная дешевая полиция), вообще не регистрирует преступления. В пересчете на душу населения у нас меньше зарегистрированных преступлений, чем где бы-то ни было. При этом наша модель генерирует огромное количество заключенных. Мы занимаем почетное второе после США место по числу заключенных. Но если в Америке причина этого в гигантских сроках, то у нас такая масса заключенных объясняется огромным потоком осужденных при относительно небольших сроках. У нас высокий показатель убийств на 100 тысяч и малое количество краж. Объясняется такая картина очень просто: это модель полиции, которая не регистрирует многие кражи.
Итак, полиция нашего типа – это полиция, которая не занимается предотвращением преступлений, как мы видим по статистике убийств. Убийство – преступление, которое практически невозможно скрыть. Не зарегистрировать убийство для полицейского технически очень сложно. Такое бывает, но в целом количество сокрытых убийств существенно меньше, чем количество сокрытых краж. Мелкие преступления часто никто у нас не регистрирует и ничего по ним не расследует.
Не думаю, что кто-нибудь предполагает, будто у нас реально совершается меньше краж, чем в Великобритании или Швеции. Такая уж прямо это страшная воровская страна Великобритания! И Швеция – прямо-таки страна повсеместного воровства! Вы ж понимаете! Вернее говорить о том, что наша полиция – это полиция, которая ничего не регистрирует, где может, а там, где не может не регистрировать, не работает. И работает она исключительно за счет очень масштабной репрессии, потому что мы знаем четкую зависимость между количеством полицейскими и количеством заключенных. Эту связь легко проследить в динамике. Увеличили количество полицейских – посадили больше людей. Полицейским же нужно чем-то заниматься?
Сразу выйти на целевые показатели Великобритании или Швеции мы не сможем. Давайте ориентироваться на успешные полицейские реформы Восточной и Южной Европы. Испания, Чехия, Польша – вот наш ориентир. Не сможем мы завтра создать немецкую полицию, а польскую – можно попробовать.
В Восточной Европе опыт полицейских реформ сводился к нескольким простым принципам – это децентрализация, ликвидации единого МВД. И все другие европейские реформы – это децентрализация, демилитаризация, уничтожение формы (военной формы и званий) для подавляющего большинства полицейских, ликвидация иерархии званий, ликвидация военной системы отчетности, самопрезентации и т. д. Это создание отдельного ведомства по борьбе с должностными преступлениями всех типов, например, пытки, коррупция, воровство, заказные дела, это создание единых структур по борьбе с преступностью, которые во многих восточноевропейских странах были по советскому образцу разбиты на много маленьких кусочков, и увеличение открытости и прозрачности.
Итак, какой же мы видим реформу полиции? Какие предложения можем сделать, исходя из этого описания, из тех проблем, которые видны?
Сначала несколько ограничительных условий. Реформа должна осуществляться без дополнительных бюджетных вливаний, то есть за счет оптимизации внутренних ресурсов. Мы не сможем пойти по грузинскому пути. Всех уволить и нанять новых – это очень привлекательно, но мы понимаем, что в России это невозможно. Для нас реальны лишь пошаговое движение, возможность реализации реформы в два года. Вот рамки, на которые мы ориентировались, думая, как же можно работать на полицию.
Полицейская функция как таковая состоит из трех больших блоков: это аналитика – самая второстепенная функция, с которой более или менее все понятно, это борьба с преступностью и охрана общественного порядка. Все остальное от лукавого. Все остальное, чем занимается полиция наша, – то, чем она вообще-то заниматься не должна. Это одно из ключевых условий эффективного реформирования полиции.
Если вы внимательно посмотрите на список обязанностей участкового, зону его ответственности, вы увидите, что только, чтобы прочитать этот список вслух, то есть прогнать его в голове, нужно больше трех часов. А если мы возьмем не только типовой список, но и все приказы, которые спускались за последнее время и которые возлагали на участкового дополнительные обязанности, а потом эти обязанности забывали отменить!.. Так вот, анализ, проведенный нашими коллегами, показывает, что в сумме это более 3,5 тысяч зон ответственности и больше 120 в том основном приказе, который регламентирует текущую деятельность участкового уполномоченного. Из них к собственно полицейской функции относятся едва ли полтора десятка. Я уж не говорю о том, что полицию в массовом порядке пытаются привлекать к разным веселым вещам, например, к организации субботников.
Мы предлагаем основные направления реформы. Это выделение специализированных функций, которые не должны быть полицейскими. Это передача непрофильных функций. Это создание трехуровневой полиции.
Начнем с передачи непрофильных функций. Таких функций у нас немного: лицензионно-разрешительная деятельность, которой должен заниматься отдельный орган. Напомню, это оружие, лицензирование частной охраны и т.д. Это не полицейская функция, а функция другого государственного ведомства. В данном случае им может быть Министерство юстиции. Но это отдельная история. Я не буду на ней долго останавливаться.
Обращу ваше внимание на то, что все слова о том, будто внутренние войска необходимы на случай а ля-чеченский, в общем, ерунда. Вспомним, что во всех сколько-нибудь сложных ситуациях внутренние войска не справлялись и к решению чеченской проблемы привлекались части Вооруженных сил. И в данном случае мы твердо убеждены в том, что внутренние войска нужно полностью со всей структурой передать в состав Министерства обороны, дабы оно постепенно сделало из них нормальные армейские части, где-то сократив состав, где-то оснастив техникой и превратив в обычные общевойсковые соединения. Сейчас это странная армия в подчинении министра, в подчинении полиции. Специфические функции, которые на них возлагаются, типа охраны спецобъектов, во всем мире с успехом занимается армия.
Еще одно направление – ликвидация вневедомственной охраны, потому что когда одну и ту же услугу можно получить либо у государства, либо за деньги, потом это же государство лицензирует тех, кто представляет ее негосударственным образом за деньги. И, наконец, это же государство за деньги раскрывает преступления посредством этих же людей. Это люди, которые охраняют за деньги частное имущество, являясь госслужащими и обладая всеми привилегиями сотрудника полиции, что, в общем, тоже странно. У нас есть ГУП «Охрана», которому вполне можно передать всю вневедомственную охрану. Это государственная охранная корпорация, не имеющая отношения к полиции. С приватизацией потом, без приватизации – это уже другой вопрос.
Необходимо передать органам опеки вопросы нарушения прав несовершеннолетних, потому что уже сейчас понятно, что полиция просто не может и не должна работать по предотвращению преступности несовершеннолетних. Превенция такого рода – не функция полиции.
Выделение специализированных функций потребует создания новых ведомств. Это Федеральная служба по расследованию преступлений должностных лиц и Агентство криминальной статистики. Статистика, собираемая со всех ведомств и уровней, от участковых до судов, должна анализироваться в одном месте, которое не подчинено никому из вышеперечисленных. Это тоже базовое условие мало-мальски эффективной работы.
И, наконец, создание трехуровневой полиции. Страшная вещь, мы практически говорим о распаде страны. Напомню, что 131 Федеральный закон «Об общих основах организации местного самоуправления» уже относит охрану общественного порядка к компетенции местных муниципалитетов. И только отсутствие закона о муниципальной полиции мешает реализации принятого достаточно давно 131 ФЗ.
Соответственно, первое – это муниципальная полиция: участковые и патрульно-постовые службы и регистрация преступлений. Что, кстати, с учетом того, что они не занимаются расследованием и раскрытием совершенных преступлений, напрочь снимает проблему регистрации преступлений. Регистрирует тот, кто не отвечает за последствия, и в этом плане мы раз и навсегда просто решаем проблему нерегистрируемости российской преступности.
Это региональная полиция, которая отвечает за простые преступления.
И это федеральная полиция, которая отвечает за серьезные преступления, за те, которые сейчас преимущественно отнесены к ведению Следственного комитета.
И это полиция, в которой следствие и оперативная работа не разделены. Это ситуация, в которой следователь – это старший детектив, которому подчинены оперативники, потому что все попытки разделить эти функции приводят только к ухудшению ситуации.
Немножко подробнее. Федеральная полиция – это особо тяжкие преступления, это методическая и аналитическая работа. Ее подразделения – на всех уровнях, федеральном, региональном и районном, и она образуется на базе нынешнего Следственного комитета и оперативных подразделений, которые работают с наиболее тяжкими преступлениями.
Это региональная полиция, которая занимается мелкой преступностью и охраной общественного порядка на особо значимых мероприятиях и безопасностью на дорогах, ничем больше.
И общая охрана общественного порядка, которую мы передаем на муниципальный уровень с соответствующей подотчетностью на муниципальном, региональном и федеральном уровне. Я уже не говорю о том, что создание таких структур позволяет организовать четкий взаимный контроль и прозрачность, потому что отныне это не люди, которые работают одной командой, передавая дело друг другу, а люди, которые отвечают за разные вещи на близких территориях.
Ну, и, наконец, открытость и подконтрольность – это передача функций учета заявлений на муниципальный уровень, отдельное ведомство криминальной статистики, это опора на объективные виктимизационные данные. Хочется радикально не согласиться с коллегами, которые ставят во главу угла доверие к полиции. У нас есть опросные виктимизационные относительно объективные данные, которые, по крайней мере, не менее важны, чем доверие.
И, наконец, последняя важная часть реформы – это что же делать с отчетностью. Функция постановки задачи должна быть передана специально создаваемым органам. Это британская модель, очень хорошо зарекомендовавшая себя в других странах. Согласно ей у каждого подразделения есть свои целевые показатели на заданный период. Они задаются специальным советом, в который входят представители всех силовых ведомств, представители депутатов, представители общественности. Представители силовых ведомств составляют не более половины членов такого совета. Совет решает, что, например, на ближайший год или три задача данного подразделения региональной полиции г. Москвы, региональной полиции Калужской области и так далее, борьба с наркоторговлей. И разрабатывает целевые показатели для данной конкретной ситуации, для данного конкретного региона, для данного конкретного периода. По итогам этого периода тот же самый орган оценивает достижение этих целей, сохраняет их или меняет, пересматривает.
Задачи полиции не могут ставиться изнутри полиции. Приоритеты полицейской деятельности не могут определяться изнутри полиции. Спасибо, у меня все.
Евгений ЯСИН:
Спасибо большое. Я сейчас предоставлю слово Петру Александровичу Скобликову. Он выступит как оппонент, поскольку он представляет систему органов правопорядка. Пожалуйста, Петр Александрович.
Петр СКОБЛИКОВ (профессор Академии управления МВД):
«Чем лучше станет работать полиция, тем хуже будет картина преступности, отраженная в уголовной статистике»
Благодарю, Евгений Григорьевич, за предоставленное слово. Я доктор юридических наук, бывший сотрудник уголовного розыска. Позже работал в службе по борьбе с организованной преступностью, коррупцией и терроризмом МВД России. В данный момент занимаюсь научной и педагогической деятельностью.
Мы с вами выслушали очень интересное выступление, по крайней мере, судя по той реакции, которая наблюдалась в аудитории. Вместе с тем замечу, что ничего принципиально нового здесь не прозвучало. Описанные закономерности работы полиции, ее оценки давно изложены в соответствующей литературе, криминологической и управленческой, в работах по уголовной политике, организации расследований преступлений. Например, в книгах В.В. Лунеева, Б.Я. Гаврилова, С.В. Максимова, Л.В. Головко и многих других. Там затронутые проблемы рассматриваются значительно глубже, изложены более четко, обстоятельно и аргументированно. При этом формулируются важные и убедительные выводы, предложения. Они известны профессионалам, но, увы, не замечаются ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной властью.
Основной посыл прозвучавшего выступления, как можно понять по первому впечатлению, состоит в том, что главная проблема российской полиции в неадекватной организации ее работы. Надо перестроить работу (кстати, как?) и тогда все наладится. С теми же людьми, с теми же кадрами.
С данным выступлением несколько диссонирует то, что представлено в средствах массовой информации, которые отражают общественное мнение, искажают общественное мнение, отчасти подменяют общественное мнение, и т.д.
Оттуда, из этого своеобразного зеркала, что мы видим? Ну, по крайней мере, вот что вижу я. Кратко изложу свой «наивный» взгляд: существует общество и изолированная от него полиция. Складывается впечатление, что полицейскими рождаются, что работа в полиции достается по наследству. Общество пристально наблюдает за полицией, являясь кровно заинтересованным в ее успешной работе. Оно надеется, спрашивает, требует, негодует и ставит вопросы: доколе? когда же, наконец, полиция станет нормально работать, защищать общество?
И в этой связи возникает впечатление, будто главная проблема полиции состоит в том, что нынешние полицейские не соответствуют своему предназначению. Общество ожидает, что полицейскими будут физически крепкие, выносливые люди, которые по своим психологическим качествам способны в стрессовой ситуации быстро принимать правильные решения. Полицейские должны располагать к себе. Быть подтянутыми, аккуратными, вежливыми, контактными. Они должны обладать высокими нравственными качествами, быть бескорыстными, самоотверженными, добрыми и при этом строгими и неподкупными. Полицейские должны быть наблюдательными и обладать аналитическим складом ума, другими высокими интеллектуальными качествами. Им требуется замечательное образование. Желательно – сразу два. Причем, чем на более высокой ступеньке находится полицейский, тем требования к образованию выше.
Например, если полицейский работает в службе по борьбе с преступлениями в сфере высоких технологий, то ему, соответственно требуется физико-математическое образование и плюс – юридическое. Если же он работает в подразделениях с экономической преступностью, то хорошо, чтобы у него было высшее экономическое образование и плюс – юридическое. Ну, а если он полицейский руководитель (особенно, когда речь идет о крупном органе внутренних дел), то ему требуется управленческое образование и плюс – юридическое. И так далее.
В общем, получается, что полицейскими должны работать люди, представляющие сливки, элиту нашего общества. Но в этом и заключается огромная проблема!
Давайте спросим у общества, есть ли там, в обществе, достаточное количество тех, кто мог бы соответствовать заявленным критериям? Если есть, то почему эти люди не идут работать в полицию? А если достаточного количества нет, то, может быть, обществу заняться тем, чтобы вырастить вот таких кандидатов и затем, через годы, делегировать их в полицию, объявить общественный призыв, и проблема сама собой разрешится?
Ну, а дальше, добавив немного прагматичности в мой наивный взгляд и предполагая, что нужные люди так просто в полицию работать не пойдут, скажу следующее: может быть, надо организовать некое общественное движение, условно назову его «Поработай в полиции, отдай долг Родине»? Допустим, у нас с вами есть знакомые, которые соответствует предъявляемым критериям, кто мог бы достойно работать в полиции, но не хочет туда идти, не хочет менять свою судьбу на неблагородное и неблагодарное дело, отдавать службе в полиции всю свою жизнь. Тогда мы им можем предложить компромиссный вариант, можем обратиться к ним так: Иван Иванович, Петр Петрович, хорошо, не на всю оставшуюся жизнь, поработайте там, допустим, года три или лет пять. Отработай честно и с полной отдачей, в тех тяжелых условиях, в которых работают плохие полицейские. Поднимите тем самым на более высокий уровень нашу правоохранительную систему, а затем с чувством выполненного долга уйдите. Следом на ваше место придут другие достойные кандидаты, и система быстро очистится. Возникнут новые, правильные традиции. Быть полицейским станет престижно, коль скоро там работают самые достойные люди.
Но так проблема не ставится. Мне, наивному (такую роль я себе сегодня выбрал), важно понять: почему?
И в этой связи вспомните, пожалуйста, что уважаемый докладчик, Кирилл Дмитриевич, сказал: «Грузинский вариант – всех уволить и заменить новыми – нам не подходит». Я соглашусь с этим. Но у меня другое этому объяснение. В чем оно? А том, что не придут новые, которые лучше старых, если условия службы останутся прежними и если отношение общества к полиции не изменится. Вот поэтому-то нам этот вариант не подходит.
Что же тогда делать? Может быть, задуматься над тем, чтобы создать надлежащие условия для работы в полиции, нормировать эту работу, справедливо оплачивать тяжелый, сложный и очень важный для общества труд полицейских? Например, поднять зарплату рядового полицейского до зарплаты рядового банковского работника (а для полной справедливости – банковскому работнику опустить её до уровня нынешнего рядового полицейского)? Обеспечить им защищенность – социальную, юридическую, медицинскую? И почаще говорить им спасибо? Причем не только тогда, когда они получают ранения или гибнут. Ведь каждодневная профессиональная и честная работа в полиции сегодня зачастую сродни подвигу. Кто не верит – попробуйте. Например, поработать три-четыре года в уголовном розыске. Или в дознании, следствии. Или в ОМОНе, ГИБДД…
По поводу ненадлежащих условий работы полицейских. Определенные предпосылки для анализа можно извлечь из того выступления, которое мы прослушали. Вот докладчик говорил о том, что часто (или чаще всего) полицейские стремятся отказать в возбуждении уголовных дел. Возбуждаются лишь самые простые и очевидные уголовные дела. Но, констатируя это, он ничего нового не сказал. Это давняя и очень серьезная проблема. А если не ограничиваться констатацией, если копнуть поглубже, то надо попытаться найти ответ. А почему так происходит, каковы мотивы того, что представители органов дознания, дознаватели, следователи стремятся вынести постановления об отказе в возбуждении уголовного дела? Таких мотивов несколько. Они не были здесь названы. А это крайне важно сделать для понимания проблемы.
Причем сразу скажу, что эти мотивы свойственны не только полицейским (следователи МВД, кстати, полицейскими не являются). Эти мотивы можно обнаружить у дознавателя или следователя любого правоохранительного органа – Федеральной службы судебных приставов, Следственного комитета, Федеральной службы безопасности и прочих. Различия наблюдаются лишь в иерархии мотивов, интенсивности их проявления и других частных моментах.
Первый мотив – снизить таким образом свою нагрузку. Иными словами, отказ в возбуждении уголовных дел есть своеобразный способ ее регулирования. Дело в том, что если бы по каждому заявлению и сообщению, в котором содержатся достаточные данные, указывающие на признаки преступления, возбуждались уголовные дела, то у нас в год было бы возбуждено не полтора-два миллиона уголовных дел, а десяток миллионов. Возможно – десятки.
Ну и в этой связи, пожалуйста, вспомните свой обычный рабочий день, что вы за этот день выполняете, а потом представьте, что вы будете обязаны сделать за день в четыре, в пять раз больше. Способны ли вы растянуть 24 часа, из которых состоят сутки, до 100 или 150? И что случится, если такое требование к вам будет предъявлено? Наступит коллапс. Поэтому люди пытаются регулировать свою нагрузку.
Учитывая этот мотив, можно посмотреть, насколько адекватно у нас уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, все ли деяния, предусмотренные УК, обоснованно криминализированы, нет ли избыточных требований к работе по их расследованию, насколько трудоемки те мероприятия, которые предусмотрены Законом об оперативно-розыскной деятельности, можно ли выполнить обязанности, возложенные на оперативных работников, дознавателей и следователей в рамках отведенного времени. Но это отдельный вопрос. Пока я вернусь к мотивам необоснованных отказов в возбуждении уголовных дел.
Второй мотив заключается вот в чем: улучшить показатели эффективности оперативно-розыскной и процессуальной деятельности (или избежать их ухудшения). Ярче всего это проступает на примере уголовного розыска. Если уголовное дело возбуждено, а преступление не раскрытое – это плохой показатель деятельности. Если же в возбуждении уголовного дела отказано, формально преступления нет. Оно реально, в жизни есть, но на бумаге его нет, соответственно нет и негативного показателя деятельности.
Третий мотив – избежать сложных в расследовании преступлений.
При определенных усилиях вы можете извлечь из УК РФ длинный перечень составов преступлений, которые не почти не применяются на практике. Причина – в запутанных законодательных формулировках, сложности доказывания, отсутствии эффективной методики расследования, стимулов к эффективной и наступательной работе. Условно говоря, привлекательнее расследовать три уголовных дела и получить за это три балла, чем за то же время расследовать одно дело, рискуя не получить и один бал, так как перспектива прохождения дела через суд крайне мала.
Уголовная статистика показывает, что в целом в стране за год регистрируется до сотни или несколько сотен таких преступлений, то есть по 1–5 на целый субъект федерации. В итоге дознаватели и следователи не знают, как такие преступления расследовать, как доказывать вину. А если знают, то видят свои личные риски, связанные с жалобами на процессуальные решения и действия, отсутствие судебной перспективы, словом, работу «на корзину». В свою очередь прокуроры в случае возбуждения уголовных дел отменяют постановления об этом или не утверждают обвинительные заключения. Если всё же прокуроры дадут ход этим делам – тогда судьи прекращают по ним производство или возвращают их прокурору, а то и «хуже» – выносят оправдательные приговоры.
С учетом места, где мне предоставили слово, в качестве примера приведу следующие преступления: «Недопущение, ограничение или устранение конкуренции» (ст. 178 УК РФ), «Злоупотребления при эмиссии ценных бумаг» (ст. 185 УК РФ), «Воспрепятствование осуществлению или незаконное ограничение прав владельцев ценных бумаг» (ст. 185.1 УК РФ), «Преднамеренное банкротство» (ст. 196 УК РФ), «Фиктивное банкротство» (ст. 197 УК РФ) и др.
Ну, а что касается сложных для понимания и использования в работе законодательных текстов, показательный пример являет собой ст. 185.1 УК РФ. В ней только та часть предложения, где описывается соответствующее преступление (диспозиция), состоит из почти 250 слов. А всего в этом предложении без малого 350 слов!
Однако сложность не только сугубо в тексте УК РФ. Многие уголовно-правовые нормы носят бланкетный характер, то есть отсылают к нормам других отраслей права. Их запутанность предопределяет и недоступность для понимания уголовно-правовых норм.
Наша правоохранительная и судебная система устроены так, что оправдание подсудимого и даже прекращения уголовного дела, уголовного преследования ввиду отсутствия состава преступления является негативным показателем деятельности органов предварительного расследования. В этом уважаемый докладчик Титаев, безусловно, прав. От себя добавлю: с последующими исками, выплатами, поисками виновных и их наказанием.
Хотя, на самом деле, почему это всегда негативный показатель? Есть определенные доказательства вины. Ну, счел их суд недостаточными, оправдал обвиняемого, но на то он и суд. Почему мы должны избегать судебной проверки, если есть веские основания полагать наличие преступления и причастности к нему определенного лица (либо лиц)?
Увы, правоохранительная система, законодательство устроены именно так, и это никак не зависит от полиции. Это зависит от законодателя, это зависит от субъектов уголовной политики, которым кем-то привит вот такой взгляд: когда человека привлекли к уголовной ответственности, а позже оправдали или уголовное дело в отношении него прекратили, значит, полицейские плохо сработали.
Я приведу обобщенный пример. Полицейские по оперативной информации или случайно задержали гражданина, который ехал на автомобиле, и у него, например, в багажнике нашли боевой автомат с рожком патронов. Его задержали, привлекли к уголовной ответственности. Выяснились, кстати, и другие подробности – человек ранее судим за насильственное преступление, для него характерны соответствующий круг общения и образ жизни. Позже, однако, установили, что автомат в багажник положил не обвиняемый, а другой человек, то есть водителя использовали «в темную». Или «в светлую», но сторона обвинения не смогла этого доказать. В общем, оправдали. Далее оперативники наказаны за то, что задержали, а следователь – за то, что привлек к уголовной ответственности человека, незаконно перевозившего по городу снаряженное патронами скорострельное нарезное оружие. Причем ответственность наступит и тогда, когда обвиняемый не был взят под стражу, а в качестве меры пресечения избиралась всего лишь подписка о невыезде.
Если мы с этим согласны, то не надо упрекать полицию в пассивности (говоря «мы», я имею в виду граждан, общество). Если не согласны, нужно менять законодательство, причем не только уголовное и уголовно-процессуальное, менять судебную и дисциплинарную практику, систему поощрений и наказаний.
Тут есть соответствующие пристройки и от гражданского законодательства. Например, в виде регрессного иска к оперативным работникам, дознавателям, следователям, руководителям в том случае, если из казны возмещается моральный и другой вред, причиненный подозреваемому, обвиняемому (см. ст. 1081 ГК РФ). Замечу, что подобный иск с прошлого года подлежит удовлетворению независимо от наличия вины перечисленных мною субъектов.
Четвертый мотив обусловлен возложением на МВД (отчасти и на другие правоохранительные ведомства) ответственности за масштаб и качество преступности.
Он выражается, в частности, в следующем. Если полиция выявляет много преступлений, например, много убийств, то руководители исполнительной власти (губернаторы, руководители прокуратуры или еще более высоко стоящие руководители), политики, общественные деятели нередко ставят вопрос о том, что полиция плохо работает, плохо предупреждает тяжкие и другие преступления и значит на ней лежит ответственность за то, что в регионе или в стране высокий уровень опасных преступлений и преступности в целом.
Вот тогда возникает мотив к укрытию преступлений определенного вида (например, убийств, похищений человека, изнасилований и проч.) и любых преступлений – если с полиции спрашивают за рост преступности в целом.
Между тем преступность социально обусловлена, и фактором ее роста–снижения является не только и не столько качество работы полиции; таких факторов, по подсчетам криминологов, насчитывается несколько сотен.
Среди них, кстати, и качество работы смежных ведомств. Если, например, работники полиции установили личность подозреваемого в убийстве либо в причинении тяжкого вреда здоровью и задержали его, а следователь Следственного комитета РФ или МВД России (не полицейский), предъявив обвинение, не счел нужным брать задержанного под стражу, либо эту меру пресечения отказался санкционировать суд, то неправильно возлагать ответственность за новые преступления оставшегося на свободе обвиняемого на полицию. Такие истории происходят и на последующих стадиях юридического процесса, когда осужденные за убийство или другие тяжкие преступления приговариваются к наказаниям, не связанным с лишением свободы, либо условно-досрочно освобождаются и вскоре совершают новые преступления.
Приведу несколько цифр, чтобы сказанное мною не воспринималось слишком абстрактно. Более 40% осужденных в 2011 году за умышленное причинение тяжкого вреда здоровью не были приговорены к реальному лишению свободы, а отделались условным наказанием, штрафом и т.д.
Более того, чем лучше станет работать полиция (если станет), тем хуже будет картина преступности, отраженная в уголовной статистике. Потому что при улучшении работы полиции пострадавшие будут туда чаще обращаться, и, соответственно, чаще будут фиксироваться новые преступления. И тяжкие, и нетяжкие. Кроме того, полицейскими будут чаще выявляться те преступления, о которых раньше пострадавшие в силу различных причин не заявили в полицию. Почему? Потому что опасались мести преступника, потому что не желали тратить время на уголовный процесс, потому что не имеют юридического образования и считали, что пострадали от административного правонарушения, гражданско-правового деликта, а не от преступления. Ну и так далее. Такой аспект, кстати, в схеме работы полиции, которая была предложена первым докладчиком Титаевым, опущен. А это очень важный аспект!
Наконец, преступлений будет фиксироваться больше даже при прежнем уровне информированности полиции, потому что будут чаще приниматься правильные процессуальные решения.
Поэтому если мы готовы к тому, что полиция заработает лучше, то надо быть готовым и к тому, что полиция покажет нам реальную картину преступности, которая всех ужаснет. Реальная преступность больше той, которая регистрируется ныне, по крайней мере в несколько раз. Возможно, и в десятки раз. По некоторым видам преступлений – в сотни. Мы, наша власть к этому готовы?
Сейчас скажу банальность, но её стоит повторить, потому что она суровая реальность. Преступность похожа на айсберг. То, что мы видим, то, что отражено в уголовной статистике, – небольшая надводная часть. Основной массив – латентная преступность – под водой. Её не видно. Но это не значит, что её нет.
Пятый мотив предопределен использованием так называемого административного ресурса и нежеланием дознавателей, следователей расследовать преступления, совершенные влиятельными людьми.
Во-первых, к дознавателю или следователю может поступить просьба или неофициальное указание отказать в возбуждении уголовного дела против влиятельного человека – политика местного или федерального масштаба, чиновника, занимающего высокое или ключевое положение во властных структурах, видного общественного деятеля, крупного бизнесмена, известного актера или иного деятеля искусств, с которым в приятельских отношениях состоят высокопоставленные руководители, и т.п. Такие просьбы или указания, как правило, не игнорируют.
Во-вторых, дознаватель или следователь сам предпочитает не работать по делам с обозначенными фигурантами. Поскольку к таким делам будет приковано внимание руководства и общественности, в таких делах будут участвовать самые успешные адвокаты. В общем, работа предстоит более трудоемкая, чем в рядовом деле, а все промахи, ошибки дознавателя и следователя окажутся на виду, риски понести ту или иную ответственность за неправильно расследование значительно повышаются.
Шестой мотив обусловлен коррупцией в чистом виде. Он имеет место тогда, когда следователи, дознаватели, иные сотрудники, наделенные правом принимать процессуальные решения от имени органа дознания (оперативные уполномоченные и другие), пытаются извлечь ренту из своей должности, вводят некие коррупционные ставки и получают деньги как за отказ в возбуждении уголовного дела, так и за возбуждение уголовного дела.
Главное отличие этого мотива от предыдущих в том, что он практически не просматривался до 90-х годов прошлого века, но затем (со сменой общественно-экономической формации) получил широкое распространение.
Если состоятельным субъектом является заявитель, коррупционным налогом пытаются обложить его и берут деньги за возбуждение уголовного дела. Соответственно, при непоступлении денег от заявителя выносится постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, так сказать, бесплатно. Все происходит наоборот, если заявитель беден, но состоятелен подозреваемый.
Сходство в том, что в обоих случаях может быть принято необоснованное и незаконное решение об отказе в возбуждении уголовного дела: потому что возбуждение уголовного дела не проплачено, либо потому что проплачен отказ. Еще сложнее картина, когда деньги готовы заплатить обе стороны. Тогда денежные ресурсы конкурируют между собой. Причем проплата может идти с обеих сторон и неоднократно.
Полное раскрытие мотивов, обусловливающих незаконные и необоснованные отказы в возбуждении уголовных дел, дает нам указание на то, что именно надо менять в правоохранительной системе, законодательстве, уголовной политике и общественном устройстве, чтобы такие решения не принимались, что к ним не подталкивались ни сотрудники полиции, ни сотрудники других правоохранительных ведомств.
Идя сюда, я предполагал, что не смогу высказаться исчерпывающим образом. Очень много информации по теме, многое наболело, но я понимаю, что нельзя позволить мне такую роскошь, как выступать час или два. Завершаю, и в заключение несколько существенных штрихов.
Вернусь к выступлению уважаемого докладчика. Может быть, не все заметили, поэтому хочу обратить ваше внимание на одно неявное и характерное противоречие. Сначала Кирилл Титаев сказал о том, что если мы заглянем в инструкцию о функциональных обязанностях участкового полиции, то для того, чтобы ее озвучить, понадобится три часа. А потом, когда он сказал, что у полиции есть избыточные функции, от которых надо избавиться, он отметил, что их немного. Из чего можно сделать вывод, что те функциональные обязанности, которые существуют у участкового, вменены ему правильно, но все их выполнить человеку не по силам. Если только перечисление занимает три часа, то когда же работать?
Скажу вот еще что. Когда Титаев стал перечислять, от чего полиции надо избавиться, то предложил убрать из системы МВД внутренние войска.
Однако и сейчас внутренние войска к полиции непосредственного отношения не имеют. Там служат не полицейские, а военнослужащие. Служат срочную службы или по контракту.
И далее. Допустим, внутренние войска будут входить в структуру Министерства обороны или иного ведомства. Что изменится в лучшую сторону? Внутренние войска используются для поддержания общественного порядка, прежде всего при чрезвычайных ситуациях, для проведения операций против террористов и т.д. Кому эти функции ближе? Конечно, МВД. Так к чему перестройка? Что-нибудь сделать, чтобы что-нибудь сделать? От таких «реформ» заведомый вред.
Еще Титаев предложил отобрать у полицейских лицензионно-разрешительную функцию, сказав, что она для них инородная.
Но так ли это на самом деле? Давайте вспомним некоторые подробности. Гражданин обращается в правоохранительные органы с заявлением о выдаче ему огнестрельного оружия для самообороны. Перед выдачей разрешения его надо проверить, посмотреть, в частности, как он ведет себя по месту жительства, есть ли условия для надлежащего хранения оружия, чтобы оно не было похищено, чтобы им не воспользовались посторонние или члены его семьи, дети. Заявителя проверяют, не судим ли он, не состоит ли на профилактическом и ином учете в органах внутренних дел. А после того как разрешение будет выдано (если будет), гражданина необходимо поставить на учет, как владельца оружия, отобрать образцы гильз для гильзотеки, использовать этот учет при работе по раскрытию преступлений, совершенных с таким же оружием. Гражданина необходимо контролировать, проверять, как он хранит оружие, не нарушает ли правила ношения и использования.
И все это должны делать сотрудники Министерства юстиции? Если они это будут делать, то по факту станут полицейскими. Но существует ещё большая опасность. К лицензионно-разрешительной работе будут подключены и полицейские, и работники министерства юстиции. То, что сегодня выполняют двое государственных служащих, завтра будут выполнять четверо или пятеро. Нам действительно нужна такая оптимизация?
И последнее относительно того, что следует изменить, дабы наша полиция работала по-другому. Работа в полиции должна быть привлекательной с учетом тех условий, в которых работают полицейские.
Наше общество давно ушло от распределительной системы, главенствующую роль играют деньги, которые легко обмениваются на все иные блага.
Тогда надо понять и последовательно проводить в жизнь правило: зарплата рядового полицейского должна быть не ниже, а выше, чем средняя зарплата в стране и в регионе. Зарплата полицейского среднего звена, офицера, квалифицированного специалиста, должна быть выше, чем зарплата в смежной отрасли.
Понимаю некоторую утопичность этого вопроса, но как объективный исследователь я его должен ставить, независимо от того, услышат ли, поймут ли меня.
В этом вопросе есть и нравственная составляющая. Несправедливо, когда более простая, менее важная для общества и менее лично ответственная работа оплачивается лучше более сложной, важной и ответственной.
Обычно, если полицейские работают по призванию и соответствуют занимаемой должности, они работают во многом из идеологических соображений. Для таких людей важна не только финансовая составляющая в оценке их труда, но и благодарность общества.
Надо чаще говорить им: «Спасибо». Увы, последнее время «спасибо» не звучит ни часто, ни редко. Оно вообще не звучит.
Наоборот, в публичном пространстве, в информационном поле сложилась картина, видя которую полицейский невольно думает: «Мало того, что мой труд не ценят, оказывается, я принадлежу к профессиональному сообществу, где, по мнению большинства граждан, работают какие-то упыри». Ему стыдно сказать, что он работает в полиции. Станет ли уважающий себя человек это долго терпеть? Нет. Он уйдет с такой работы. Так и происходит. Лучшие представители профессии ушли и продолжат уходить.
Поэтому, если хотите, чтобы в полиции действительно произошла реформа, скажите громко и повторяйте часто: работа в полиции трудна, вредна для здоровья, опасная для жизни и очень важна для общества. Ее результаты нужны всем, но не многим она по силам. И если кто-то идет туда работать с намерением выполнить работу честно и хорошо, то уже в силу этого он заслуживает большого уважения. Много большего, чем представители других профессий. И надо это уважение постоянно демонстрировать. Спасибо.
Евгений ЯСИН:
Я передаю председательство, потому что должен покинуть заседание.
Андрей ЯКОВЛЕВ (директор Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ):
Коллеги, я признателен Петру Александровичу за развернутый комментарий. На мой взгляд, он важен именно с точки зрения диалога. Евгений Григорьевич уже упоминал о том, что чуть меньше года назад у нас состоялся большой симпозиум, посвященный сходным целям и задачам. К сожалению, там не было диалога, потому что собрались люди скорее из экспертного, экономического и социологического сообщества, но не было представителей правоохранительной системы. Сейчас я хотел бы, чтобы у нас прозвучали запланированные в изначальной программе комментарии со стороны других коллег. Пожалуйста, Алексей Владимирович.
Алексей БЕЛЯНИН (доцент НИУ ВШЭ):
«Привычка граждан к несоблюдению законов, ставшая некой нормой, влечет недоверие к полиции со стороны того же гражданского общества»
Уважаемые коллеги, спасибо большое за возможность выступить и представить некоторые результаты исследования, которые мы провели с коллегами из Центра исследования институтов развития Высшей школы экономики. Я постараюсь уложиться кратко и начну с цитаты, которая, на мой взгляд, очень хорошо резюмирует то, что я хочу сказать.
«Дело в том, что основная трагедия русской политической общественной жизни заключается в колоссальном неуважении человека к человеку. В общем, если угодно в презрении. Это обосновано до известной степени семидесятилетием, если не столетиями, всеобщего унижения, когда на другого человека смотришь как на, в общем, случайную и заменимую величину. То есть, может, он и дорог, но, в конце концов, у тебя есть такое глубокое ощущение, да кто он такой? Самое чудовищное последствие этой данной системы является именно полный цинизм и, если угодно, нигилизм общественного сознания».
Это расшифровка видеозаписи Иосифа Бродского 1993 года, которая очень хорошо иллюстрирует то, о чем в дальнейшем пойдет речь, – а речь пойдет именно о доверии к полиции и факторах, его определяющих.
Полиция ведь не совсем обычный общественный институт, это еще и организация, имеющая законное право применять силу. Поэтому доверие к ней, наверное, важно вдвойне, и нарушение этого доверия будет весьма и весьма чревато. Многие исследования, и наше в том числе, показывают, что даже если полиция несет свою службу исправно, то есть, вообще говоря, оправдывает доверие Конституции, облекшей ее властью, – даже и в этом случае она может сталкиваться с недоверием со стороны граждан. Почему же даже исправно работающую полицию (как, например, во многих европейских странах) может ожидать прохладное, если не сказать хуже, отношение населения?
Чтобы разобраться в этом вопросе, мы с коллегами разработали анкету, по которой Левада-Центр провел репрезентативный опрос населения в Москве. Это было в ноябре–декабре 2011 года, как раз в момент парламентских выборов – перед ними и сразу после. Мы опросили 1550 москвичей из всех округов города, репрезентативно по возрасту, образованию и полу. В анкету были включены стандартные социально-демографические вопросы и ряд оригинальных. В докладе представлены таблицы с результатами по пятибалльной шкале, где единица – это наихудшее, а пятерка – наилучшее значение. Почти как в школе, чтобы было понятно и привычно.
Начну с доверия: какие из институтов власти пользуются у наших респондентов доверием? Самым низким доверием у нас пользуется Госдума (2,59), далее, в порядке возрастания следуют суды (2,71) и полиция на почетном третьем месте (2,78). Ну, правда, Госдума как раз тогда избиралась, поэтому здесь может быть вопрос о том, какую Думу люди имели в виду. Ну, а самый высокий показатель у Русской православной церкви — 3,60, правда это дело тоже было до околоцерковных новостей, которые едва ли добавили ей очков.
В общем, доверие ко всем организациям ниже среднего. И полиция находится в нижней части даже этого скромного списка.
А почему так получается? Давайте посмотрим, с какими представлениями у граждан связан образ нашей полиции. Полиция вызывает гордость меньше чем у половины респондентов (2,41). В среднем меньше, чем наполовину. Неподкупной ее можно назвать лишь с большой натяжкой (средняя оценка 1,97 из 5 возможных). Оперативной – повыше, почти три балла (2,99), примерно такие же оценки получает утверждение, что полиция служит закону (2,94). Честной полиция воспринимается на 2,59, а открытой и прозрачной – на 2,13 балла из 5.
Согласие респонденты демонстрируют с другими утверждениями. Полиция думает только о деньгах – с этим они согласны в среднем на 3,5 балла из 5. Граждане плохо понимают, как она работает, – с этим согласны еще больше (3,56 из 5). Ну, тут, пожалуй, граждане рационально оценивают свои представления о полиции. По мнению опрошенных, однако, активность гражданского содействия помогает в качестве работы полиции (3,74 из 5). Наконец, граждане также полагают, что полиция будет хорошо защищать их интересы только при общественном контроле (3,59). Вот такие у нас общие ожидания.
Что про полицию думают граждане? Что она стремится помогать гражданам – на 2,96 балла из 5. Всегда действует в их интересах – лишь на 2,66 из 5, чуть больше половины, при том что интересы граждан можно интерпретировать как угодно. И напротив, полиция не защищает интересы граждан – тут согласие на 3,25 из 5, и расхождение контрольных результатов с предыдущим вопросом, видимо, связано с тем, что не защищать интересы можно лучше или хуже (не сказано, что «никогда»). Невозможно добиться того, чтобы полиция защищала интересы граждан, – с этим тезисом москвичи согласны на 2,78 из 5). Полиция одинаково обращается с людьми разных национальностей и рас – здесь 2,33, еще хуже, чем предыдущие. Полиция защищает прежде всего интересы государства, и только потом отдельных граждан – с этим согласие на 2,45 из 5, то есть практически ни да ни нет. Наконец, с тем что граждане должны контролировать полицию, наряду с государством, согласно все-таки большинство (снова 2,96 из 5).
А вот самая для меня неприятная и важная таблица, говорящая о требованиях к качеству работы полиции. Видите, что здесь получается. Преступник всегда может откупиться от полиции – 3,74 балла из 5, почти согласие. Совершившие тяжкие преступления должны сидеть в тюрьме, даже если посадили их с нарушением закона, помните, это жегловское «Вор должен сидеть в тюрьме», – 3,56 и с медианой 4, очень много людей с этим согласны. Полицейского следует оценивать по раскрытию преступления, даже если это делается с нарушением законодательства – тоже довольно много, 3,16, медиана 3. Знакомством в полиции можно воспользоваться для решения личных проблем – 3,12, тоже весьма много.
И на фоне этого – довольно высокие и если справедливые, то лишь локально убеждения в том, что невиновному нечего полиции опасаться (3,12).
Вот эти наблюдения для меня очень тревожны, поскольку это говорит о том, что в действительности закон не является для граждан некой непреложной нормой, которую нарушать нельзя. Они оправдывают нарушение закона, когда на то есть какие-то причины, причем лишь в меньшей степени потому, что с ним не согласны (3,19 из 5). В основном нарушения закона оправданы, когда люди видят, что его не соблюдают другие (3,51), когда мала вероятность наказания (3,72), когда это очень выгодно нарушителю (3,91). И вот еще симптом: большинство согласно с тем, что многие люди (но опять-таки не все!) полагают, что законы, как правило, нельзя нарушать (3,33). Но при этом из этих самых людей лишь менее трети (430 респондентов из 1500) полагают, что оправдать нарушение закона нельзя никогда. Куда как больше – 897, или 3/5) полагают, что законы можно нарушать, если это в интересах общества в целом (суждения типа «Вор должен сидеть в тюрьме») или если это помогает другим людям. И наконец, 83 респондента (не так мало, примерно 7%) полагают, что на нарушения закона можно идти, если он противоречит личным интересам.
Такая толерантность к несоблюдению законов очень характерна, она оправдывается обществом. Это первый момент, который хочется зафиксировать, и это важно.
Другой момент – источники информации. Откуда люди что-то вообще узнают про полицию? На этой таблице красным цветом показано телевидение, зеленым радио, синим Интернет, коричневым – печатные издания. Видите, преобладающий источник – это, конечно, телевидение. Не менее половины респондентов называют в среднем один из трех федеральных каналов, тогда как у остальных средств массовой информации, – будь то хоть «Комсомолка», хоть «Эхо Москвы», хоть Lenta.ru, – порядка 8–9%, и даже у радио «Милицейская волна» – лишь 12%, и то, по-видимому, по инерции.
Несколько слов о доверии к этим источникам информации. Больше половины (54%) доверяют только телевидению. Этот показатель опережает даже доверие к собственному опыту (38%) и опыту своих знакомых (29%), следом за которыми идут интернет (26%) и печатные издания (19%).
Задавали мы и такой любопытный вопрос: на кого из следующих персонажей похож современный российский полицейский? В списке для сравнения фигурировали дядя Степа-милиционер, Глеб Жеглов, Фандорин, Анискин и Сергей Глухарев из сериала «Глухарь». При ответе на вопрос, до какой степени похож избранный персонаж на современных полицейских, лидируют Глухарь (3,30) и далее, с отрывом, – Глеб Жеглов (2,54). Напротив, дядя Степа, который тоже «наш», но жил очень давно, оказался в этом ряду дальше всех (1,89).
Следующий наш вопрос касался ценностей и услуг полиции. Мы выбрали такую формулировку: «Участковый получает среднюю зарплату примерно 30 тысяч рублей. Какую премию вы рекомендовали бы выплатить участковому, который сделал что-то из приведенного списка дел?» Первое число в каждой строке – это средняя величина премии, вторая строка, курсивом, – количество и доля тех, кто сказал «Никакой премии не надо, потому что он и так обязан это делать».
Так вот, получается, что самая ценная услуга – предотвращение теракта, оно «стоит» в среднем 50 тысяч. Это объяснимо, конечно, ведь теракт – самая массовая проблема по своим последствиям, хотя, конечно, борьба с террористами не входит в компетенцию участкового, для этого существуют другие органы. Дальше идут ликвидация наркопритона и задержание опасного преступника – по 30 тысяч, и опять-таки потому, что это угроза многим людям. Граждане воспринимают указанные явления как серьезную опасность, и они готовы платить. Остальные услуги ценятся дешевле, а, к примеру, урезонивание шумной молодежной компании и вовсе почти 80% респондентов считаю «бесплатной» обязанностью. При всей условности такого рода вопросов они все-таки показывают, какие услуги полицейских граждане ценят выше.
Ну и, наконец, про обращение к полиции. Среди опрошенных было не много тех, кто оказался жертвами преступных посягательств: в выборке из 1550 человек их 117. И почти все они (111) обратились в полицию, однако лишь чуть более половины (54%) написали заявления. Мы спросили о причинах такой низкой обращаемости: в основном называют незначительность ущерба, неверие в то, что полиция поможет, а также издержки участия в следственных действиях и готовность разобраться самостоятельно. Большое число тех, кто в итоге не подал заявление, говорит и о том, что полиция отговаривает обратившихся это делать. Из тех, кто все-таки написал заявление, только 2/3 сказали, что по их заявлению что-то было сделано. Правда, уже из этого числа (43 человека) подавляющее большинство (81%) не выказало явного недовольства тем, что сделала полиция, – они были удовлетворены тем, как полиция помогла, или же, в крайнем случае, оценили результат нейтрально.
Таким образом, хотя имидж полиции низкий, оказывается, что если уж она берется за дело, то оказывает не такие плохие услуги. Это, наверное, тоже своеобразный парадокс.
А вот свидетелей преступления было довольно много – по собственной оценке граждан, 159 человек, то есть примерно каждый десятый. Однако, увидев, что преступление совершается в отношении кого-то другого, в полицию из них обратилась лишь примерно четверть (39 человек). А дальше воспроизводится та же тенденция: 2/3 из числа обратившихся говорят, что по их обращению что-то было сделано, а 73% (19 человек) из этого числа работой полиции скорее удовлетворены, чем нет. Таким образом, здесь наблюдается такой феномен: полиции доверяют мало, обращаются к ней не часто, она и сама охотно «отшивает», если видит, что дело малоперспективное, – но если дело взято в работу, то довольно высок процент тех, кто действиями полиции был более или менее доволен.
Ну, и, наконец, посмотрим на значимость отдельных факторов доверия. Мы оценили порядковую пробит-модель доверия к полиции и приводим предельные эффекты при среднем значении объясняющих переменных. Слева в уравнении у нас стоит порядковая переменная уровня доверия к полиции (от одного до пяти, где один – это «Я не доверяю полиции совсем», а пять – это «Я полиции полностью доверяю»). Посмотрим на значимые переменные.
Выявилось, что в группе лиц со средне-низким доходом, а это примерно 20 – 30 тысяч рублей на одного члена семьи, доверие находится в отрицательной зависимости от дохода. В остальных группах связь между доходом и доверием к полиции не прослеживается. Положительно влияет на доверие убежденность респондента в том, что полиция помогает людям, что она одинаково обращается с людьми разных наций, что она профессиональна, что она не коррумпирована, справедлива и открыта. А вот обращение с гражданами по закону – уже не значимый в этом смысле фактор.
Вполне ожидаемо о полиции лучше думают представители силовых структур. Лучше думают те, кто считает, что невиновные могут не бояться полиции, это хорошо влияет, а хуже – те, кто полагает, что полиция думает только о деньгах. Значительно хуже думают о полиции те, кто полагает, что законы могут быть нарушены в общественных интересах.
Наконец, есть некоторые различия по муниципальным округам города: большее доверие к полиции характерно для в жителей Южного Тушина, Марьина, Северного Бутова и Ново-Переделкина, меньшее – для жителей Можайского района и Вешняков.
Какие же выводы можно сделать из полученных данных? Во-первых, общественность плохо понимает, как на самом деле живет и работает полиция, и, в общем, сама осознаёт это недопонимание. Во-вторых, с точки зрения опрошенных, закрытость системы, непонимание того, как полицейские работают, – это препятствие к выполнению основной миссии полиции: защите законных прав и интересов граждан. То есть люди понимают, что если бы открытости было больше, то, наверное, полиция лучше бы защищала их интересы и всем было бы лучше.
Но главная проблема в том, что правосознание самих граждан допускает нарушение закона во имя каких-то высших интересов. Оказывается, фраза, которую мы цитируем так часто, о том, что «строгость законов в России смягчается необязательностью их исполнения», она неспроста так любима нашим народом. Нарушение закона – в этом есть что-то близкое сердцу россиянина, что-то очень «наше», и на самом деле в этом заключается большая проблема. Потому что когда привычка к несоблюдению законов входит в некую норму, становится как бы частью жизненного дискурса, то реальные взаимоотношения граждан с полицейским трактуются не сквозь призму закона, а сквозь призму его толкований, которые могут регулярно не совпадать, что и порождает взаимное недоверие.
С другой стороны, это чревато лакунами в исполнении законных норм, поскольку каждый даже, по идее, законопослушный гражданин с легкостью ожидает, что если уж случится ему что-то нарушить (допустим, превысить скорость), – как тут же в сознании всплывет, что, вообще говоря, можно договориться не по закону.
Как следствие – и правоохранители, и граждане ожидают такой снисходительности к нарушениям, и сами эти ожидания, к сожалению, приводят не только к низкой правовой культуре. У такой привычки далеко идущие последствия – например, потому, что это создает основания для недоверия к полиции даже в тех условиях, когда полицейский на самом деле доверия заслуживает. Пусть, к примеру, некто превысил скорость, сев пьяным за руль, и откупился от полиции. Наутро, когда проспится, у него же первого возникнет мысль: сегодня в школу пошел мой сын, так как бы чего не вышло – я ж знаю, сколько пьяных за рулем по городу мотается, и никто моего ребенка не защитит! И эти же люди, с другой стороны, оказываются толерантными к нарушениям со стороны полиции, что также не способствует положительному отбору в полицию и повышению моральных качеств ее сотрудников.
И парадокс в том, что от этого страдают прежде всего добросовестные сотрудники полиции, которые на нарушения не идут, но при этом понимают, что люди воспринимают их как своего рода машины для выкачивания денег, и не рассчитывают на взаимопонимание со стороны населения. Добросовестно выполнять свои обязанности у полицейских стимулов гораздо меньше, чем должно было бы быть, будь у нас нормально налаженные взаимоотношения, доверие между полицией и народом, будь нормальное понимание того, что закон должен быть во главе всех взаимоотношений и что за его соблюдением тоже должны следить и полицейские и граждане. И это должно всех областей касаться: и дорожных происшествий, и уголовных преступлений, и, между прочим, политических процессов в той же самой степени. То есть это все упирается в одно и то же.
Если мы хотим все жить по правилам, и чтобы правила были устроены по уму и по совести, – эти правила должны уважать все: и представители правоохранительных органов, и население. Жители Москвы, как показывают наши данные, к такому пониманию в массе своей пока не готовы. Спасибо.
Андрей ЯКОВЛЕВ:
Следующий выступающий – Владимир Ефимович Гимпельсон.
Владимир ГИМПЕЛЬСОН (директор Центра трудовых исследований НИУ ВШЭ):
«В странах с высокими показателями качества государственных институтов выше и доверие граждан к полиции»
Исследование, которое я хочу представить, проведено совместно с Галиной Алексеевной Монусовой. Мы разделяем ту точку зрения, что полиция является очень важным институтом, а процессы, ее затрагивающие, важны не только для самой полиции, но и для всего общества. Это выступление продолжает разговор о доверии, начатый здесь Алексеем Беляниным. Но мы смотрим на межстрановые различия.
Здесь уже не раз говорили о том, почему доверие столь важно. Можно назвать несколько причин. Доверие – сигнал обратной связи между полицией и обществом, оно залог сотрудничества. Если я к полиции отношусь плохо и не доверяю ей, я не стану с ней сотрудничать и помогать ей. Значит, я постараюсь не сообщать о правонарушениях, буду подвергать сомнению любые ее действия и т.п. Недоверие к полиции может стимулировать негативный отбор. Самые достойные откажутся работать, а наименее достойные, напротив, пополнят ее ряды. И, в конечном счете, если полиция не пользуется доверием, это плохо влияет и на правосознание граждан.
Почему межстрановой анализ может представлять интерес? Во-первых, он показывает место страны в ряду других стран. Во-вторых, позволяет выявить специфические страновые факторы, которые не видны, когда анализ направлен внутрь одной страны.
Основной вопрос данного исследования формулируется так: «Чем определяется доверие граждан к полиции и как разные страны, прежде всего европейские, различаются между собой по такому доверию?»
Существует огромная исследовательская литература на стыке политологии, социологии и криминологии, выходят международные журналы, обсуждающие, как влияют различные организационно-структурные характеристики полиции на ее функционирование и доверие к ней общества. Также имеют значение индивидуальные характеристики людей: демографические, социально-экономические, ценностные, многое из того, о чем Алексей Белянин говорил применительно к Москве.
Доверие к правоохранительной системе связано и с доверием к политическим институтам в целом. Если политические институты не вызывают доверия, а представленные данные свидетельствуют о том, что у москвичей эти институты не пользуются особой любовью, то вряд ли в такой среде полиция может вызывать всеобщее доверие, уважение и любовь.
Теперь про данные. Одной из мотиваций к нашему исследованию было то, что в какой-то момент совпали два обстоятельства. По телевизору рассказывали очередные ужасы с очередным полицейским. В это время мы смотрели на данные межстранового обследования, которые тогда только появились. Мы обратили внимание на то, что в нем было много вопросов про отношение к полиции, и решили познакомится с ситуацией в разных стрнанах по странам. Они были очень красноречивы и хорошо иллюстрировали то, что в тот момент показывало наше телевидение. Это было Европейское социальное исследование 2010 года, охватившее 26 стран.
Мы решили перепроверить эти результаты с помощью других обследований и обратились к разным межстрановым базам. Это обследования «Жизнь в условиях переходной экономики» (34 страны, 2010 год), европейское социальное исследование 2006 года, всемирное исследование ценностей, европейское исследование ценностей. Мы также использовали показатели качества государства, которые собираются Всемирным Банком для всех стран.
В европейском социальном исследовании респондентам по единой методике задавали вопрос: «Скажите, пожалуйста, насколько вы лично доверяете полиции»? (по шкале от 0 до 10 баллов). Для второго вопроса – «Принимая во внимание все то, что должна делать полиция, оцените ее работу» использовалась шкала от 1 до 5 баллов. В обследовании по переходным экономикам вопрос был сформулирован несколько иначе: «В какой мере вы доверяете полиции?», и тоже использовалась пятибалльная шкала.
База WGI Всемирного Банка дает 4 показателя для всех стран. Они меняются от минус 2,5 до плюс 2,5. Эти показатели можно назвать так: 1) открытость и подотчетность власти в целом; 2) эффективность государственного управления; 3) власть закона; 4) контроль коррупции. Эти критерии довольно известны политологам, экономистам, социологам и широко используются в разных исследованиях.
Вот что показывает европейское социальное обследование. Самое высокое доверия к полиции – в Финляндии и Дании, где уровень составляет в среднем около 8 баллов при максимуме 10. Самый низкий – в Украине, около 2,5. Россия стоит на предпоследнем месте. На данном слайде показаны результаты по разным волнам европейского социального обследования. Мы видим, что годы разные, а результаты очень близкие.
На этом же слайде графически показан уровень доверия к полиции по данным двух других международных обследований, охвативших много стран. Это всемирное исследование ценностей и европейское исследование ценностей. И опять результаты во многом похожи. На одном полюсе шкалы располагаются Финляндия, Дания, Норвегия, то есть скандинавские страны, а также Швейцария; на другом – Украина, Болгария, Россия, за которыми идут Хорватия и Чехия. Это всё страны, которые вышли из социализма.
Теперь посмотрим на те же страны, используя данные обследования «Жизнь в условиях переходной экономики» за 2010 год. В нем представлены все переходные экономики, а также 5 стран Западной Европы. И опять максимальное доверие демонстрируют Швеция и Германия, Эстония и Британия, а минимальное – Украина, Россия, Болгария, Чехия, Словакия, то есть наблюдается сходная картина.
Теперь посмотрим на оценку деятельности полиции со стороны населения. Это немножко другой вопрос. И опять на одном полюсе – Дания, Швейцария, Германия, Бельгия, на другом – Украина, Россия, а также примыкающая к ним Греция. В России и Украине всего 18% опрошенных оценивают деятельность полиции как очень хорошую или хорошую. Гораздо чаще выбирается что-то посередине, но в целом распределение оценок сильно смещено в сторону низких значений. В остальных странах все распределение заметно смещено в сторону высоких оценок. В Финляндии почти 86% работу своей полиции оценивают положительно и лишь 3% – отрицательно.
Можно сделать два предварительных вывода. Первое, что страны значительно различаются по этим показателям. Второе, что это распределение оказывается очень устойчивым, хотя мы используем разные базы данных за разные годы, разные методологии обследования.
Поэтому следующий вопрос: что может формировать доверие к полиции? Для анализа мы используем простой эконометрический аппарат. Я на его принципах не буду останавливаться, но какие-то вещи при необходимости поясню.
Европейское социальное обследование содержит вопросы о том, как люди относятся к безопасности, как воспринимают ее, как оценивают межличностное доверие, каков уровень правосознания в стране, каков образ полицейского в стране, как они оценивают эффективность деятельности полиции, личный опыт взаимодействия граждан и полиции, доверие к государству в целом (а полиция – один из ключевых силовых институтов государства).
Например, на этом слайде отражены ответы людей на вопрос, испытывают ли они страх темноты, страх ограбления, страх нападения. По всем этим показателям россияне находятся в середине шкалы, и, в общем, разброс между странами не столь большой.
Далее, опыт общения с полицией. В России его отмечает примерно каждый четвертый. Каждый шестой говорит, что были случаи, когда сам респондент или члены его семьи оказывались жертвами нападения. По всем странам эти показатели примерно такие же. Был ли опыт общения с полицией по инициативе полиции? Относительно небольшая доля граждан отвечает на это положительно. Далее, уровень межличностного доверия. Россия не входит здесь ни в число лидеров, ни в числе аутсайдеров. Есть страны, у которых уровень межличностного доверия заметно ниже.
Далее, уровень правосознания. Вот здесь у нас явные проблемы. Мы видим, что Россия находится в правой части шкалы. Восприятие безопасности: есть различия, но они не воспринимаются как чрезмерно контрастные. Они не совпадают с рангом страны по доверию или по отношению к полиции. А вот так распределяются ответы на вопросы о том, как, по мнению респондентов, действует полиция. Проявляет ли она уважение, ведет ли себя справедливо, одинаково ли относится к богатым и бедным? Здесь вновь Россия и Украина оказываются на одном конце шкалы, а Финляндия, Дания, Испания и Германия – на другом.
Следующий слайд показывает, насколько сходны у полиции и граждан представления о добре и зле, моральные ценности. Естественно предположить, что если полиция воспринимается гражданами как партнер, с теми же ценностями, что и у самих граждан, то отношение к ней будет лучше. И опять Россия и Украина оказываются на одном полюсе шкалы, а Финляндия, Дания, Германия, Швейцария – на другом.
Мы можем продолжить перечисление проанализированных показателей. Все они выявляют примерно одну и ту же проблему. Но они все взаимосвязаны, и один из них не может объяснять другой. У них должны быть какие-то общие причины.
Далее мы используем пробит-регрессию для порядковых шкал и проверяем, какие факторы могут влиять на доверие и отношение к полиции. Вот коэффициенты, которые показывают различия между странами, когда мы учитываем пол, возраст, образование и многие другие индивидуальные характеристики. То есть мы сравниваем отношение к полиции людей, которые между собой очень схожи (по основным наблюдаемым характеристикам), но живут в разных странах. И мы видим, что главное не то, какие между ними демографические или социальные различия, а то, в какой стране они живут. И вот эти – уже «очищенные» – показатели говорят о том, что Россия и Украина, к сожалению, очень сильно отличаются от всех остальных стран в этом обследовании. Когда мы добавляем в эту модель показатели, характеризующие наличие контактов по инициативе полиции, случаи нападения, индекс правосознания, удовлетворенность демократией, удовлетворенность правительством мы получаем ожидаемые эффекты с ожидаемыми знаками.
Хотел бы обратить ваше внимание только на несколько показателей, которые очень значимы. Граждане говорят: «У полиции те же ценности, что и у нас». Другими словами, если «наши полицейские – люди той же крови, что и мы», то доверие к полиции резко возрастает. Люди говорят, когда их спрашивают про ваш опыт общения с полицией: «Да, он есть; полиция объясняет свои действия. Нам понятно, чего от нас хотят». Уровень доверия сразу же резко возрастает. Далее, люди говорят: «Полиция справедлива», и сразу же резко улучшается отношение.
Мы пытаемся объяснить различия по уровню доверия к полиции между странами, используя разные спецификации уравнений и несколько показателей. Тут, подчеркну, у нас единица не респондент, а страна, и мы смотрим на различия исключительно между странами.
Что имеет ключевое значение? Это показатели качества государственных институтов. Если в какой-то стране показатели качества государства – открытость государства, эффективность правительства, торжество закона, контроль коррупции – высокие, то люди доверяют полиции больше. Какие бы варианты мы здесь ни пробовали, как бы мы ни играли с этими показателями, обнаруживается очень устойчивая линейная зависимость. На слайдах это хорошо видно. По горизонтальной оси у нас показатели качества государства, по вертикальной – индекс доверия полиции. Россия и Украина находятся в нижней части.
Есть много стран, представляющих интерес, которые не включены в это обследование. Это и некоторые европейские страны, и некоторые страны СНГ. Можно предположить, что там выявятся иные закономерности. Если в силу разных обстоятельств люди мало информированы, если в прессу ничего не проникает, или государство очень жестко держит полицию в узде, то институты государства могут быть по измеряемым нами шкалам очень плохие, а доверие к полиции – относительно высоким. Представим себе авторитарные страны СНГ – информированность населения низкая, а относительно эффективный контроль за полицией существует. Мы эту гипотезу проверяем, добавив соответствующие страны, в том числе Центральной Азии, которые с точки зрения качества институтов оказываются хуже нас.
Выясняется, что действительно зависимость оказывается не линейной, а более сложной. На этом слайде мы видим линейную зависимость, характерную для Европы, и U-образную – для постсоциалистических стран. Россия везде оказывается в нижней части этого U.
Основные выводы, которые можно сделать из нашего исследования, заключаются в том, что существует огромная межстрановая вариация по показателям доверия. Россия и Украина во многих отношениях являются в Европе устойчивыми аутсайдерами. А различия в доверии во многом зависят от того, как воспринимают действия полиции и как различаются сами респонденты. Но индивидуальные различия относительно малы по сравнению с межстрановыми, которые являются не характеристикой человека, а характеристикой институционального устройства в стране. Если государственные институты низкого качества, всё производное от них тоже будет тоже невысокого качества. Возникает вопрос, как добиться эффективного функционирования одного института, когда другие институты более общие, являются, скажем, так, далеко не идеальными? Ответ на этот вопрос – предмет другого разговора. Спасибо.
Андрей ЯКОВЛЕВ:
Спасибо большое. Коллеги, у нас в рамках программы еще одно выступление, и я хотел бы к нему перейти. То, что было сказано в последних двух выступлениях, фактически некое дополнение диагноза. Но теперь хотелось бы от вопросов, что происходит и что было, вернуться к вопросу «Что делать?». Среди участников нашего Круглого стола – Владимир Семенович Овчинский, который последние месяцы был руководителем рабочей группы МВД по разработке дорожной карты этого ведомства. И хотелось бы сейчас узнать, как видит министерство свое будущее. Это весьма важно.
Владимир ОВЧИНСКИЙ (генерал-майор милиции в отставке, советник министра внутренних дел):
«Реформа полиции строилась на самообмане и в результате дала обратный эффект»
Уважаемые коллеги, на меня произвел большое впечатление доклад Владимира Ефимовича, в котором сравнивается отношение населения в разных странах к полиции. С помощью убедительных графиков, выводов и расчетов этот доклад лишний раз доказывает, что реформа полиции реально необходимы. Это не какая-то пиар-акция, которая проводится в нашем государстве руководством страны. Если по пяти, шести, десяти показателям, как мы это видим в межстрановом анализе, Россия находится внизу, то эти данные говорят сами за себя.
Реформа началась не только потому, что сумасшедший майор Евсюков два года назад устроил стрельбу в универсаме. Хотя тот дикий случай, конечно, послужил своего рода сигналом. А второй взбудораживший общество дикий случай произошел недавно – когда в Казани садисты в погонах пытали человека. Стало ясно, что если такое возможно после объявленной реформы, то первый ее этап не достиг целей и все, что сделано, вызывает большие сомнения.
Так получилось, что на первом этапе реформы я был в числе тех, кто очень критически относился к ним. Очень критически, потому что я был членом оргкомитета по разработке нового Федерального закона «О полиции» (первоначально он назывался «О милиции»). Члены оргкомитета, и я в том числе, говорили, что принятие нового закона еще не суть реформы, это только одна десятая, одна сотая, может быть, одна тысячная того, что надо сделать. Если нет концепта, нет проекта реформ, нет видения, куда мы движемся и зачем, рассчитывать на успех нельзя.
Разработан этот Федеральный закон «О полиции» на основе международных стандартов, и закон получился неплохой, потому что максимально использованы все рекомендации ООН, ОБСЕ, Совета Европы, различные международные декларации. Словом, всё, что можно, использовано, вмонтировано в этот закон. Но это рамочный закон, и он не дает ответа на многие вопросы. А главное, он не дает ответа на концептуальные вопросы.
Опять возвращаюсь к докладу Владимира Ефимовича. Ведь его выводы полностью созвучны тому, к чему пришла наша рабочая группа, да и большинство людей, которые работают в сфере уголовной юстиции, занимаются анализом современной политической ситуации в стране. Невозможно провести реформу одного государственного института, не изменив многие явления в обществе, не изменив сам проект развития общества, саму парадигму общественного развития.
В свое время М.И. Калинин сказал, что советская милиция это зеркало советской власти, и он был прав. Но русская пословица учит: нечего на зеркало пенять, коли рожа крива. Утверждая, что у нас не та полиция, не та милиция, мы должны, наверное, понять глубже причина этого. И, наверное, одна из причин состоит в том, что какие-то элементы государственного управления, какие-то аспекты доминирующей идеологии не соответствуют тому, что должно быть.
С чего начала наша рабочая группа? Мы решили, что главная проблема, с которой связано недоверие населения к полиции, состоит в том, что когда граждане обращаются в полицию, они не встречают адекватного реагирования. А они, как правило, обращаются в полицию за помощью, когда по отношению к ним совершается преступление и иные правонарушения. Эта неадекватность зафиксирована многочисленными социологическими вопросами. Вот недавно по заказу МВД был проведен массовый опрос: Фонд общественного мнения опросил 40 тысяч человек во всех субъектах Российской Федерации по репрезентативным выборкам. Результаты, при всей разности показателей, подтверждают, что отношения общества и полиции напряженные.
Но где кроются истоки негативной ситуации?
Я, например, полагаю, что у нас продолжает действовать некая идеологема, которая получила развитие в незабвенные 30-е годы прошлого века, когда было заявлено, что с каждым годом жизнь становится веселее и лучше. И раньше действовал такой принцип, начиная (с ХХ еще съезда партии), что по мере развития социализма преступность должна неуклонно снижаться и в конечном итоге быть полностью искоренена. И под этот принцип работала вся идеологическая машина. И правоохранительные органы, милиция, прокуратура, КГБ были нацелены на то, чтобы показывать ежегодные снижения преступности.
Я начал служить в милиции в 1977 году. Это был год 60-летия советской власти. И вот преступность максимально снизили, заявили везде, что восторжествовал принцип развитого социализма. А потом, в 1978 году, начали наводить порядок. И сразу же цифры преступности подскочили процентов на 30! Потому что все было укрыто, спрятано, по срокам отброшено, а потом это нельзя уже было скрыть, надо было это все равно регистрировать.
И дальше пошел рост, но статистика была секретной, ее просто никто не знал. В советских учебниках криминологии писали, что преступность снижается, а с 1977 года пошел ее неуклонный рост.
И вот за 30 с лишним лет идеологема, по сути, не изменилась. Раньше говорили, что преступность должна неуклонно снижаться по мере развития социализма. А теперь говорят, что по мере развития демократизации и усиления модернизации нашего общества социальные показатели должны с каждым годом улучшаться, благосостояние и ВВП расти, а преступность снижаться. Что изменилось? Ничего. А раз не изменилась идеологема социального развития, то не может измениться и практика уголовной юстиции. И она дает те же самые последствия, которые давала и в советский период. Принцип прежний: чем дальше мы развиваемся, тем мы должны жить лучше и лучше, веселей и веселей.
Но мы не живем веселей и веселей. У нас все больше социальных проблем, все больше экономических проблем, все больше проблем с криминалом. И в результате у нас увеличивается разрыв между реальностью и видимостью. За последние восемь лет, пока работал предыдущий министр внутренних дел, постоянно отмечалось резкое снижение преступности.
Я говорил Нургалиеву: «Рашид Умарович, вы каждый год выходите на трибуну, и не только вы, но и Генеральный прокурор, и председатель Следственного комитета, и все заявляете, что у нас опять на 10% снизилась общая преступность, на 15% снизилось число убийств… Так вы рано или поздно скажете, что у нас нулевая преступность».
Между тем за последние восемь лет количество заявлений граждан о преступлениях не снизилось, а выросло в два раза. Если восемь лет назад в органы внутренних дел поступало примерно 12–13 миллионов заявлений и сообщений о преступлениях, то в 2011 году их число достигло 24,5 миллиона. При этом если восемь лет назад органы внутренних дел регистрировали 3,5 миллиона преступлений, то в 2011 году этот показатель составил 2 миллиона. Зато количество постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел выросло за тот же период почти в три раза, с 2 миллионов до 6 миллионов.
Это и есть управляемая статистика, а вернее, манипуляции. Вот это вилка между 24 миллионами заявлений и 2 миллионами зарегистрированных случаев преступлений и есть причина утраты доверия к полиции. И чем больше будет увеличиваться эта вилка, тем больше будет недоверие граждан. Поэтому мы сейчас требуется не просто укрепить законность, усилить ведомственный контроль совместно с прокуратурой, необходимы радикальные шаги.
Поэтому у нас создана еще одна рабочая группа, которая работает над новой редакцией Уголовно-процессуального кодекса, чтобы в корне изменить всю систему уголовного судопроизводства. Какую модель мы предлагаем? Она фактически действует во всех европейских странах и в США, а с августа этого года ее ввели и наши украинские коллеги. Вы заявляете о преступлении. Далее: никто не решает вопрос о возбуждении уголовного дела или об отказе в его возбуждении, а просто с момента вашего заявления начинается процесс уголовного судопроизводства. Сразу же конкретному участковому, оперативнику, дознавателю либо следователю МВД, пока у нас существуют следователи, поручается проводить следственные действия. При этом не проводится никакая проверочная работа, отнимающая силы и время.
Что происходит сейчас? Вот вы заявляете о преступлении. Никто его не спешит раскрывать, а вместо этого участковый, оперативники, следователи, дознаватели десять дней проводят проверочные мероприятия. По сути, они готовят базу для манипулирования. Когда невозможно ничего скрыть или когда нет человека, который совершил преступление, готовится база, чтобы отказать в возбуждении уголовного дела по надуманным мотивам. А когда можно улучшить показатель деятельности, тогда случай регистрируется, берется на учет. Такой подход рождает совершенно дикую ситуацию, когда существуют две «криминальные реальности», истинная и мнимая, имитируемая, отраженная в показателях.
Дошло до настоящего абсурда: стали издавать приказы о проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий. Между тем оперативно-розыскная деятельность по определению должна быть негласная, секретная и закрытая. Для чего здесь гласность? Для того, чтобы оправдать эти проверочные действия на стадии отказа в возбуждении уголовного дела. Проведи ряд действий – и вот уже нет состава преступлений, и уголовное судопроизводство прекращается. Нам говорят, что мы завалим полицию работой. Но это не так! Сейчас наши сотрудники завалены работой по манипуляции данных, а при новой модели они будут иметь дело с тем же объемом заявлений и раскрывать конкретные преступления.
Вместо того чтобы готовить никому не нужные материалы для «отказного» решения, сотрудник проведет первоначальные следственные действия, которые сразу же могут вывести на преступника и привести к позитивному результату. Это один из предстоящих нам радикальных шагов. Я считаю, что он самый главный.
Что касается «очищения» органов. Проведена массовая аттестация, но она свелась к профанации, о чем уже прямо говорит новое руководство министерства. Достаточно сказать, что сотни тысяч людей проходили аттестацию заочно. Человеку ставили штамп, что он прошел аттестацию, и всё. И как вообще можно было проходить аттестацию на основе старых критериев эффективности? Получалось, что если ты начальник милиции (полиции), умеешь эффективно укрывать преступление, манипулировать, выносить никому не нужные постановления об отказе, то ты герой, передовик. А если ты честно всё регистрируешь, добиваешься правды, то ты никому не нужен, ты белая ворона, ты вылетаешь из стаи и не проходишь аттестацию.
Бывшее руководство МВД с какой-то гордостью заявляло, что оно сократило на 40% количество поселковых и городских отделений, образовало межмуниципальные. Но мы разобрались. В итоге такой реорганизации оказалась нарушена вся система доступа граждан к правосудию. У нас гигантская страна, и если ликвидировано отделение полиции, то человеку надо ехать за десятки и даже сотни километров, чтобы сделать заявление. Естественно он не едет. Если на 20% сократили количество участковых, оперативных работников, следователей, дознавателей, то некому вообще работать с населением.
А чем вызвано это сокращение численности? Представьте, что вы руководители страны, и каждый день ваши правоохранители приходят и докладывают: «Преступность снижается, снижается, снижается». В конце концов вы скажете: ну, если у вас преступность все время снижается, мы вам уменьшим и штаты сотрудников. Зачем вам столько полицейских?
Таким образом, самообман привел фактически к деформации и дезорганизации всей системы МВД, к тому, что реформа дала обратный эффект. Не хватает отделений полиции, не хватает людей, которые работают «на земле». Придется с огромным трудом это восстанавливать, а бюджетных средств на это не дают. И мало того, поскольку негативные тенденции продолжаются, а это происходит потому, что не изменено уголовно-процессуальное законодательство, сверху спускают новый план по новому сокращению численности полиции. Аргументы прежние: у вас сокращается преступность, так сокращайте еще. В итоге это может повлечь криминальный взрыв, когда некому будет вообще работать с заявлениями, некому будет раскрывать преступления. Пример тому – ситуация, воспроизведенная в фильме «Холодное лето 1953 года».
Я кратко охарактеризовал издержки того, что принято называть первым вариантом реформы, рассказал о том, что мы сейчас пытаемся преодолеть. Ситуация на самом деле очень сложная. Много проблем с транспортной полицией, с режимными объектами и с закрытыми городами, поскольку фактически разрушена вертикаль управления этими подразделениями. Сейчас необходимо сбалансировать систему, полностью поменять нормативную базу оперативно-розыскной деятельности, которая не пересматривалась 20 лет.
Тотальной псевдоаттестации надо противопоставить точечное очищение органов внутренних дел на основе анализа системных оперативно-розыскных материалов и наказания реальных коррупционеров и тех, кто связан с организованной преступностью.
Андрей ЯКОВЛЕВ:
Спасибо большое. Коллеги, просьба к тем, кто хотел бы высказаться в прениях, поднять руки. Если можно, в пределах 3–5 минут. И называйте себя, пожалуйста.
Андрей ФЕДОТОВ (НИУ ВШЭ):
Вопрос к Владимиру Овчинскому. Владимир Семенович, вы ответственный секретарь рабочей группы при МВД, которая составила «дорожную карту» – проект реформирования ведомства. Вот у меня этот документ, тут очень много написано, но, прочитав всё, я, честно говоря, не очень понял, чем ваши предложения отличаются, например, от предложений, которые озвучивал Кирилл Титаев. Поясните, если можно, в двух словах, а потом я продолжу.
Владимир ОВЧИНСКИЙ:
В отличие от Кирилла Дмитриевича и его единомышленников мы за сохранение жесткой централизации, потому что считаем, что в нынешних условиях децентрализация приведет к хаосу в системе МВД и во всей правоохранительной системе. Мы считаем, что эксперименты, которые проводились по созданию так называемой муниципальной милиции, провалились, потому что у муниципальных образований нет на это достаточных средств.
При этом наши предложения совпадают с положениями сегодняшнего доклада в той части, где говорится об усилении открытости в деятельности правоохранительных органов, необходимости повысить доверие общества к полиции. Здесь у нас нет никаких разногласий. Полное совпадение и в вопросе сокращения численности управленческих аппаратов и смещения нагрузки на территориальные органы и на тех, кто конкретно работает «на земле». Мы поддерживаем увеличение их численности за счет использованных ресурсов.
Общая позиция у нас и по отношению к вопросу учетно-регистрационной дисциплины. Более того, мы выступаем не просто за наведение порядка, ужесточение контроля, а на радикальное изменение всей системы уголовного судопроизводства, о чем я уже говорил.
Андрей ФЕДОТОВ:
Спасибо. Я просто хотел бы добавить, что обычно, когда мы переходим к фактологии, к объективным данным, то эксперты, что называется, из системы и извне системы очень расходятся по оценкам и предложениям, как надо лечить «больного». Учитывая это, хочется прежде всего поблагодарить Владимира Семеновича и Петра Александровича, которые приняли участие в нашей дискуссии. Мы видим, что диалог возможен. Надо, чтобы существовали какие-то постоянно действующие открытые площадки, где эксперты общались бы и обсуждали насущные вопросы. Например, о том же имидже современного полицейского.
Андрей Яковлев:
Спасибо. Был еще один комментарий, пожалуйста.
Леонид САВЮК (профессор кафедры уголовного права НИУ ВШЭ):
Владимир Семенович, о каких эволюционных изменениях вы ведете речь применительно к учету и статистике? О тех, которые вытекают из 51 статьи закона «О прокуратуре»? Что, прокуратура будет заниматься единым учетом? Спасибо.
Владимир ОВЧИНСКИЙ:
Я уже говорил о том, что мы предлагаем изменить всю систему реагирования на заявления граждан. Надо начинать уголовное судопроизводство, расследование с момента поступления заявления. Должен существовать единый реестр заявлений и сообщений о преступлениях, и туда надо заносить каждое новое обращение – без всякого постановления о возбуждении уголовного дела или, напротив, об отказе в возбуждении такого дела. Кстати, из 6 миллионов «отказных» постановлений, которые были приняты, 3,5 миллиона вынесли участковые. Никуда от этого не деться, участковые и впредь будут решать судьбу многих заявлений о преступлениях, которые подают граждане. Но важно, чтобы эти сотрудники не тратили силы впустую, а сразу же проводили элементарные действия по расследованию преступления. Если не будут выявлены признаки криминального деяния, дело должно закрываться.
В нашей концепции реформы нет понятия «отказной материал», есть уголовное дело и есть прекращенное уголовное дело. Всё. И тогда у нас будет совершенно другая картина преступности я в этом глубоко уверен.
Посудите сами, в 2011 году в 140-миллионной стране зарегистрировано меньше миллиона краж. А в Германии, в которой, по-моему, проживает 80 миллионов человек, за тот же период зарегистрировано 6,5 миллионов краж. Ну, вы все понимаете, что в Германии реально краж меньше, чем в России, где социальный разрыв между богатыми и бедными гораздо больше, чем в Европе. Реальная картина преступности будет способствовать росту доверия между населением и полицией.
Почему самый высокий уровень доверия к полицейским отмечен в Финляндии? Мы побывали в Скандинавии еще десять лет назад, изучая этот вопрос. Выяснилось, что в скандинавских странах действует именно та модель, о которой я говорил. Там регистрируется всё, и система сразу же начинает работать. Если человек приходит в отделение полиции, ему дают формализованный бланк. Достаточно сделать отметки в соответствующих графах и внести некоторые дополнительные сведения. Дежурный офицер ставит на этом документе свой номер, человек расписывается, и уже всё направляется в общую базу данных и, далее, пополняет общую уголовную статистику.
После этого к человеку выезжают дознаватели, дополнительно его опрашивают. И сразу начинает работать система уголовной юстиции, уголовного судопроизводства. У нас должен действовать тот же порядок. Другого пути нет, это главное.
Возьмем случаи коррупции и нарушение законности. За последние два года мы ежегодно наказываем в дисциплинарном порядке по 100–110 тысяч сотрудников. То есть каждого десятого из работников органов внутренних дел. Из этих 100 тысяч в год более 50 тысяч, то есть более 50%, наказаний приходится за нарушения, допущенные при учете и регистрации заявлений и сообщений о преступлении. Сейчас прокуратуре поручили создать единую государственную систему регистрации. Но проблема в том, что прокуратура выполняет только техническую функцию, оставаясь в рамках существующей статистической системы учета.
Таким образом, без радикальных изменений можно рассчитывать максимум на улучшение электронный обработки нынешней манипулируемой статистики. Мы же говорим совершенно о другом. В любом случае основной массив всего объема статистики всегда будет формироваться в органах внутренних дел, в органах полиции. И никуда мы от этого не уйдем, поэтому здесь и стараемся предпринять радикальные меры.
Андрей ЯКОВЛЕВ:
Спасибо. Последний комментарий, наверное. Если можно, коротко.
Петр СКОБЛИКОВ:
Несколько слов по вопросу, который обсуждался. Предложение о наделении другого органа функцией исходит из того, что сегодня те, кто ведут соответствующий учет, манипулируют данными, следовательно, надо отобрать эту функцию у заинтересованного органа и передать незаинтересованному.
Здесь не всё так однозначно, как может показаться при поверхностном взгляде. На практике существуют две основные формы укрытия преступления от учета. Первая форма – уклонение от регистрации поступающих заявлений. Это, в свою очередь, достигается двумя способами: заявление просто не принимается или принимается, но затем не регистрируется. Вторая форма – вынесение необоснованных постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел по принятым и зарегистрированным заявлениям.
В СССР в 70-х и в начале 80-х годов ХХ века преобладала первая форма занижения показателей преступности. Заявления не принимали, а потерпевших отфутболивали, или заявления принимали, но не регистрировали. Сейчас преобладает необоснованный отказ в возбуждении уголовных дел. А заявления, как правило, принимают.
Если какой-либо «незаинтересованный» орган будет наделен функцией регистрации заявлений и учета принятых по ним решений, ситуация не улучшится. Скорее, она даже ухудшится, так как замедлится реакция на сообщения о преступлениях и увеличатся непроизводительные затраты сил. Ведь что становится предметом учета? Те процессуальные решения, которые принимаются. В данном случае это отказы в возбуждении уголовного дела. Отказывают не органы учета, а дознаватель, орган дознания МВД, следователь МВД. Манипуляция осуществляется не при приеме заявлений или учете вынесенных по ним процессуальных решений, а при вынесении последних.
Возможны и необходимы комплексные меры, которые должны учитывать мотивы необоснованных и незаконных отказов в возбуждении уголовного дела и способствовать нейтрализации этих мотивов. Если же все ограничится тем, что будет упразднен институт отказов в возбуждении уголовных дел, положение, повторяю, принципиально не изменится. Сотрудники правоохранительных органов станут в массовом порядке укрывать заявления от учета (как это было до 1983 года) либо регистрировать и оценивать их не как заявления о преступлении, а в ином качестве и т.д. То есть проблема останется, но будет проявляться по-другому. Причем эта ключевая проблема выходит далеко за рамки компетенции МВД, что, к сожалению, в публичных обсуждениях упускается из виду.
Андрей ЯКОВЛЕВ:
Спасибо. Есть еще желающий выступить.
Николай СОПОЛЁВНИКОВ:
Я полковник милиции в отставке. Владимир Семенович, как по-вашему, так ли уж надо, чтобы служащие управления кадров, финансово-экономических управлений в большинстве своем были аттестованными сотрудниками, то есть людьми в погонах?
Владимир ОВЧИНСКИЙ:
Я прежде всего считаю, что и кадровые, и финансовые службы, и тыловой аппарат можно значительно сократить. У нас функции 5 сотрудников исполняют 50-100 человек. В МВД СССР при Щелокове в финансовом управлении при Щелокове работали 35 человек. А теперь финансовый департамент насчитывает около 300 человек, не меньше. Не так просто провести реорганизацию. Ведь уже сформирован бюджет на следующий год.
Николай СОПОЛЁВНИКОВ:
Сами сотрудники органов внутренних дел прекрасно знают, какая коррупция существует именно среди сотрудников упомянутых департаментов. Это одно. Второй вопрос по кадровому составу. Так ли уж необходимы подразделения собственной безопасности и в том составе, в котором они сейчас существуют, если при сокращении уменьшили и число участковых, и количество оперативных сотрудников в подразделениях уголовного розыска, в управлениях и отделах по борьбе с экономическими преступлениями и противодействиями коррупции, в центрах по борьбе с экстремизмом?
Владимир ОВЧИНСКИЙ:
Мы говорим о высоком уровне коррупции, о высоком уровне преступности среди сотрудников правоохранительных органов. А кто будет выявлять эти преступления, коррупционные связи, связи с организованной преступностью, а иногда осуществлять защиту наших сотрудников? Ведь подразделения собственной безопасности выполняют две основные функции. С одной стороны, они направлены на то, чтобы выявлять так называемых оборотней в погонах, с другой - чтобы защищать сотрудников от компрометации, фальсификации со стороны структур организованной преступности. Так это все замышлялось, мы так это всё создавали. В 1997 году впервые создали это управление именно с такими двумя функциями.
Моя позиция, как и многих других, состоит в том, что эта структура должна быть федеральной и не подчиняться на местах начальникам управлений внутренних дел субъекта федерации. Такие органы не должны быть карманными структурами по защите местных руководителей от уголовного или дисциплинарного преследования. Структура службы собственной безопасности должна быть вертикальной, подчиненной фактически только министру внутренних дел.
Вадим КОРОСТЕЛЕВ:
Я представляю Московскую Хельсинкскую группу. Кирилл Титаев выявил и обозначил проблему, связанную с дефицитом внешнего контроля и обратной связи по отношению к органам правопорядка. И в пункте 2.4 «дорожной карты» как раз говорится о необходимости пересмотра состава общественных советов и введения туда правозащитников. У нас есть Правозащитный совет России, созданный общественными организациями, есть уполномоченный по правам человека и Президентский совет по правам человека. Все эти инстанции могут участвовать в процедуре выдвижения в общественные советы при органах правопорядка действительно достойных людей.
И последнее пожелание: хотелось бы, чтобы реализация этой «дорожной карты» не натолкнулась на то, что реальные общественные организации, которые уже сейчас сотрудничают с МВД на разных уровнях, стали иностранным агентами согласно новому законодательству!
Владимир ОВЧИНСКИЙ:
Возможность стать иностранным агентам есть у каждого из нас, поэтому я уже тоже ничему не удивлюсь.
Андрей ЯКОВЛЕВ:
Предоставляю заключительное слово основному докладчику.
Кирилл ТИТАЕВ:
Я соглашусь с Владимиром Семеновичем в том, что в наших предложениях и в содержании «дорожной карты», а также еще в нескольких альтернативных проектах, которые сейчас обсуждаются, много общего.
Если вы обратили внимание, из доклада Владимира Ефимовича Гимпельсона очевидно, что одной стране не удалось за пять лет сделать большой рывок ни по одному значимому показателю. Притом, что наверняка многие страны стремятся к такому рывку. Соответственно, ждать, что завтра по комсомольскому призыву или в идеальных условиях на зарплаты, допустим, в 3 миллиона рублей в год придут хорошие полицейские, бессмысленно. Это я пытаюсь дискутировать с тем, что говорил Петр Александрович. Полицейские, по какому бы пути ни шла реформа, будут примерно те же, какие есть. Да, можно добиться того, что в их рядах станет меньше садистов и коррупционеров, но в целом полицейские, как и потерпевшие, свидетели и преступники, останутся примерно те же, что сейчас.
Что из этого следует и что связано непосредственно с отчетностью и контролем? Петр Александрович выразил сомнение такого рода: если завтра полиция начнет работать с латентной преступностью, то сколько у нас окажется преступников? И дальше он высказал одну важную мысль. «Вот, представьте, человек же не знает, что в отношении него совершено преступление. Он думает, что все это происходит в рамках гражданских правовых отношений».
Так вот, полиция должна бороться с той преступностью, которую граждане считают преступностью. Если два человека считают, что их отношения гражданско-правовые, пусть они их так и улаживают. Не надо их выявлять полицейскому. Именно поэтому один из ключевых элементов, предлагаемой нами реформы, который мы не успели сегодня обсудить, это запрет на оперативную деятельность по экономическим преступлениям. Экономическое преступление есть там, где есть потерпевший. Если человек не считает себя потерпевшим – значит, преступления не было. Конечно, если это человек взрослый, дееспособный и т.д.
Никакой оперативной работы в отношении преступлений, не связанных с классической victimless преступностью, – оружие, наркотики, терроризм, с предупреждением глобальной общественной опасности, вести не надо. Поэтому никакого взрыва преступности не будет или, во всяком случае, не должно быть. И, мне кажется, именно в этом направлении мы должны вести коллективную работу, основываясь на совпадении позиций и общности целей.
Владимир ОВЧИНСКИЙ:
Позволю себе возразить. Нет такой страны в мире, где бы полиция не вела оперативную работу в экономической сфере. Во всем цивилизованном мире деятельность полиции, спецслужб по защите национально-экономической безопасности государства строится на оперативной работе по борьбе с отмыванием средств, выявлению случаев уклонения от налогов и т.д. Поэтому мы тоже не можем отказаться от оперативной работы в этой области.
Петр СКОБЛИКОВ:
Еще одна реплика на ту же тему. Организованная преступность – это, прежде всего, экономическая преступность. Утверждение, что нельзя вести оперативную работу с целью выявления экономических преступников, что надо дожидаться заявлений от потерпевших, равнозначно тезису, что нельзя вести оперативную работу, направленную на выявление организованных преступных группировок!
Кто может гарантировать, что сейчас, когда мы здесь дискутируем, где-то не готовится очередная пирамида а-ля МММ, причем не обязательно в финансовой сфере и не обязательно столь же масштабная? Такую пирамиду можно возвести, и их нередко возводят, в сфере строительства, торговли автомобилями, в туриндустрии и др. И что же, надо ввести запрет на оперативную работу и своевременное пресечение преступных действий? Надо дожидаться, пока граждане пострадают, пирамида рухнет, преступники уничтожат следы, скроются с похищенными деньгами, а потерпевшие, не получив реальной защиты в порядке гражданского судопроизводства, обратятся в правоохранительные органы? А эти органы объявят мошенников в розыск, который заведомо обречен на неудачу, поскольку виновные выбрали для пребывания страны, которые не выдают России экономических преступников?..
Кроме того, важно заметить, что во всех наиболее опасных проявлениях коррупция есть лишь способ успешного осуществления экономической преступной деятельности и защиты от уголовного преследования за эту деятельность. Коммерческий подкуп – ст. 204 УК РФ, к слову сказать, относится к преступлениям в сфере экономики.
Да, ни одна сторона коррупционной сделки, как правило, не заинтересована в обращении в правоохранительный орган. Вот почему реализация предложения о запрете расследования экономических преступлений без обращения потерпевших объективно будет препятствовать борьбе с коррупцией!
Кирилл ТИТАЕВ:
Когда дело касается национальной безопасности государства, а не конкретных неуплаченных налогов, этим во всем мире занимаются спецслужбы. Это не функция полиции.
Андрей ЯКОВЛЕВ:
Коллеги, я рад, что мы под занавес снова оживились. По-моему, основные позиции обозначились. А главное, начался диалог, что лучше, чем монолог. Заметно и совпадение мнений в постановке диагноза. Проблемы, о которых сегодня шла речь, жизненно важны для нашего государства. Они широка обсуждаются, и это не случайно. И хорошо, что у нас полемика касалась уже технологических вопросов реформы и что вспоминали о «дорожной карте», представленной МВД.
На мой взгляд, в основе этой «дорожной карты» – как раз стремление соотнести с реальностью входящие информационные потоки полицейской статистики. Если такие данные подвержены манипуляциям, то они искажают реальность. И здесь самые совершенные информационные системы не помогут управлять реальными процессами.
Завершая, замечу, что за рамками сегодняшнего обсуждения осталась система стимулов как фактор реформы. Отчасти наши петербургские коллеги пытались исследовать этот вопрос, как видно из доклада Кирилла Дмитриевича. Он говорил про организационные изменения именно с точки зрения создания стимулов, которые пресекали бы искажение информации, поощряли добросовестных полицейских и ограничивали свободу действий недобросовестных.
Владимир Семенович говорил примерно о том же, касаясь проблемы очищения аппарата МВД, вопросов, связанных с системой регистрации заявлений граждан. Наверное, возможны разные варианты решений, и у любого варианта найдутся свои позитивные и негативные стороны. Но то, что мы начали обсуждать их в прикладном плане, уже прогресс.
Фонд «Либеральная миссия», Высшая школа экономики готовы и впредь предлагать свою площадку для таких обсуждений. Со своей стороны, будем рады участвовать в аналогичных встречах, проводимых МВД или независимыми экспертными сообществами. Так или иначе, пора не только ставить диагноз, но и прагматично определять реальные действия по скорейшей нормализации ситуации.
Всем большое спасибо.
Источник: Фонд Либеральная Миссия
