Обзор текущего состояния и перспектив развития ресурса подготовлен председателем Совета Фонда Свободы Информации Иваном Павловым и экспертом Фонда, сотрудником Института проблем правоприменения Европейского университета Михаилом Поздняковым.
1. Основные цели и задачи Портала
Официальный интернет-портал правовой информации создан как ресурс для официального опубликования правовых актов, которые разделены на следующие виды:
1. Федеральные конституционные законы.
2. Федеральные законы.
3. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации.
4. Акты палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат частью 1 статьи 102 и частью 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации.
Помимо официального опубликования нормативных актов, на Портале можно найти информацию о законодательстве и о центрах правовой информации. Также можно ознакомиться с дополнительными материалами (законодательство Российской Империи,периодические издания, новости и др.)
Наличие нескольких тематических направлений вполне допустимо, но, если приоритет не будет чётко определён, существует вероятность распыления сил. Избежать этого можно, лишь разделив задачи на основную и факультативные.
На роль основной задачи претендуют официальное опубликование нормативных актови информирование о законодательстве (Информационно-правовая система «Законодательство России»)
Для того чтобы выбрать приоритетный раздел, необходимо определиться с концепцией Портала. Она может совмещать информирование об официально опубликованных нормативных актах с предоставлением доступа к актуальному законодательству. Эти задачи близки, но вместе с тем они различаются: судить об этом можно по количеству обращений к Порталу. Если концепцию Портала ограничить официальным опубликованием нормативных актов, то тогда придется смириться с его низкой востребованностью.
С одной стороны, раздел «Опубликование» является базовой составляющей Портала, но, с другой стороны, он не представляет существенного интереса для большинства пользователей. Сам факт нахождения документа в разделе «Законодательство России» подразумевает то, что документ был официально опубликован. Для пользователей статус Портала как источника официальной информации распространяется на содержание всех разделов, информирующих о законодательстве. В случае возникновения вопроса о дате опубликования пользователь может самостоятельно перейти в соответствующий раздел. Хотя на самом деле ему будет достаточно указания на дату опубликования, которая есть в разделе «Сведения о документе». Установление даты опубликования нормативного акта является узкоспециальной задачей, которая будет востребована крайне незначительным числом пользователей. Подавляющему большинству будет достаточно информации, содержащейся в разделе «Законодательство России».
Таким образом, реализация концепции развития Портала должна включать доступ к законодательству с опорой на статус официального опубликования нормативных актов. Общую оценку работы Портала следует производить на основании работы раздела «Законодательство России», т.к. именно этот сегмент наиболее востребован и его состояние будет определять популярность сайта.
Центральной задачей развития Портала является увеличение количества официально опубликованных документов, а также расширение доступа к актуальному законодательству и совершенствование пользовательского интерфейса.
2. Портал в ряду других СПС
С точки зрения потребителя правовой информации Портал стоит в ряду множества иных ресурсов или справочно-правовых систем (СПС), обеспечивающих доступ к законодательству. Поэтому оценку Порталу следует давать с учетом основных требований, которые традиционно предъявляются к таким системам. Отметим, что все отличия Портала от известных СПС позволяют говорить лишь о специфике, а не о наличии качественно иного продукта. В том случае, если концепция развития Портала будет отличаться от следования общему вектору развития СПС, адекватному нуждам потребителей правовой информации, можно прогнозировать неизбежное снижение его актуальности.
Стандартными критериями оценки СПС являются:
1. Возможности навигации и поиска.
2. Удобство в предоставления информации. Документы могут выстраиваться не только в хронологическом порядке, а в соответствии с разнообразными потребностями пользователя. На первом месте находится последняя полная редакция всего закона, а не закон о внесении изменений.
3. Полнота и актуальность.
Для того, чтобы дать комплексную оценку Порталу, надо учитывать, что в настоящий момент все СПС находятся в состоянии перехода от старой концепции к новой, который определит будущее всех СПС.
Под «старой концепцией» следует понимать идею о том, что целью СПС является перевод документов в электронный вид. В связи с небольшим объемом документов на заре появления СПС использовалась достаточна простая поисковая система. Поля поиска были предназначены для реквизитов документов (дата, номер, название). Эта идея была озвучена в СССР ещё в 70-е годы, и она определила образ коммерческих СПС в начале 90-х.
В последние десятилетия стали проявляться качественные изменения правоприменительной деятельности, законодательного процесса, изменились запросы пользователей. В связи с этими обстоятельствами сегодня наблюдается переход к иной системе организации СПС. Говорить о полном переходе преждевременно: новая система находится в стадии становления и не до конца сформировалась, однако уже можно выделить основные ее черты.
Объём законодательного материала и его сложность таковы, что в нём уже невозможно ориентироваться без использования специальных систем. В то же время всё более значимым фактором становится положение о том, что информация о законодательстве по определению не может предоставляться за плату. Этот тезис очень важен, так как затрагивает всю государственную политику в правовой сфере. Коммерческие СПС выработали контраргумент, который сводится к тому, что за деньги они предоставляют не саму информацию, а программный продукт, облегчающий доступ к законодательству. Однако очевидно, что помимо коммерческих СПС должна быть возможность пользования бесплатным доступом к правовой информации, предоставленной государством. Поэтому возникает вопрос о необходимости наличия некоммерческой государственной СПС. В этом смысле позиция Портала является очень сильной. Он не просто предоставляет бесплатный доступ, но и осуществляет реализацию принципа свободного доступа к официальной информации.
Частое изменение законодательства ставит вопрос об актуальности представленной информации, а иногда и ее достоверности. И по этому параметру Портал находится в очень выгодной стартовой позиции. Статус официального источника информации позволяет выглядеть наиболее предпочтительным для пользователей.
Федеральное законодательство перестаёт быть товаром. Простота копирования, а главное, отсутствие каких-либо ограничений права на распространение официальных документов создают условия, при которых любое заинтересованное лицо может сформировать базу из наиболее востребованных документов. Если в начале существования СПС текст закона в электронном виде был полноценным товаром, то с развитием сети Интернет возникло множество сайтов, которые свободно используют законодательство как элемент своего ресурса. В этом участвуют не только коммерческие сайты, но и сайты государственных учреждений. В частности, на судах лежит обязанность представлять на своём сайте основные законодательные акты в актуальном виде. Таким образом, имеет место ситуация, при которой посредством копирования документов из любой СПС создается множество банков данных о законодательстве. В том случае, если сайт принадлежит государственному органу, пользователь может быть уверен, что это достоверная информация.
Надо учитывать, что конкретный пользователь интересуется достаточно ограниченным объемом правовых документов. В этой связи он может удовлетворять свои потребности на одном тематическом ресурсе, который не предоставляет доступ ко всему законодательству, но объем предоставленных данных достаточен для решения конкретного вопроса. Возрастает роль дополнительных сервисов. Например, это связи между документами (реализовано в классических СПС), наличие возможности рассчитать госпошлину при подготовке искового заявления (есть на большинстве сайтов судов). Если ресурс сориентирован на достаточно широкий круг потребителей, как в случае с Порталом, проблема предоставления дополнительного сервиса требует отдельного изучения.
3. Выбор ниши
Сегодня происходит лавинообразное нарастание законодательного массива.
Это не только создаёт сложности для обработки законодательства, но и разделяет пользователей на сегменты. В результате происходит рождение такого феномена как специализация СПС. Этот процесс является во многом ответом на утверждение о необходимости предоставления бесплатного доступа к информации о законодательстве и легкости распространения электронных текстов законов. Нужно предоставлять всё больше информации по конкретному вопросу, что неизбежно порождает определение наиболее перспективной группы пользователей, удовлетворение интересов которых соответствует стратегии конкретной СПС.
Специализация СПС сегодня проявляется, например, в пополнении банка данных различными актами помимо федерального законодательства (письма, разъяснения, комментарии), а также в формировании особых сервисов: кратких справок, обобщений, удачных решений (например, календарь бухгалтера).
Хотя каждая СПС декларирует, что продолжает работать во всех сегментах, специализация большинства из них очевидна. Так, например, «Консультант Плюс» ориентируется на бухгалтерскую деятельность, «Кодекс» на строительство и техническое регулирование, Право.ру явно отдаёт предпочтение арбитражному судопроизводству. В отношении двух первых из указанных СПС это определяется выбором ниши, наиболее предпочтительной в коммерческом плане. Выбор портала Право.ру определяется тем, что модуль, обеспечивающий функционирование банка решений арбитражных судов, по сути является частью этой СПС. Скорее всего, в перспективе ценность СПС будет определятся «глубиной» информации в узких сегментах. По данному параметру Портал находится в сложной ситуации, так как статус официального источника информации не оставляет возможности для ослабления какого-либо направления.
4.Сильные и слабые стороны
Можно выделить безусловно сильные стороны Портала:
1. Бесплатный доступ к информации.
2. Постоянный он-лайн доступ ко всем документам в режиме 24/7.
3. Статус официального источника информации.
4. Наличие дополнительных сведений (законы Российской Империи, периодика).
Pravo.gov.ru является уникальным ресурсом в силу того, что совмещает сведения о действующем законодательстве со статусом официального источника информации об опубликовании нормативных актов. Это должно определить выбор стратегии развития. Необходимо не концентрироваться на выборе одной или двух узких тем, а предоставлять максимально широкий доступ к действующему законодательству. В сочетании с официальным статусом Портала это создаст самодостаточную нишу, в которой можно динамично развиваться, не вступая в прямую конкуренцию с коммерческими СПС.
Вместе с тем, отсутствие возможности ограничивать распространение текстов законодательных актов (отсутствие авторского права на данный сегмент) создаёт ситуацию, при которой уникальность контента СПС в виде федерального законодательства становится достаточно условным преимуществом. Можно исходить из того, что во всех существующих СПС, как коммерческих, так и со свободным доступом, федеральное законодательство представлено одинаково полно. В этих условиях популярность СПС определяется по большей части удобством интерфейса и поиска.
Удобный интерфейс предполагает наличие быстрого доступа к Кодексам, которые являются важными стартовыми пунктами для работы с законодательством. Это реализовано практически во всех существующих СПС, но на Портале отсутствует. Найти конкретный Кодекс очень сложно. При поиске по слову «кодекс» выходит большое число федеральных законов о внесении изменений, что усложняет работу. Для получения списка Кодексов следует ввести слово «кодекс» в поле «Вид акта». Гораздо легче было бы, если бы была возможность выхода на список действующих Кодексов. В качестве примера можно привести то, как это реализовано в СПС Консультант Плюс.
Текст закона представляется в формате, который может выходить за границы экрана в случае работы с небольшим ПК.
При переносе текста в документ Word после каждой строки вводится знак абзаца, что крайне неудобно для последующей работы с документом.
Нет возможности навигации по документу через оглавление. Во всех документах, просмотренных случайным образом, не работала опция «Структура документа». Нет альтернативных способов навигации по документу (например, в СПС Консультант Плюс реализована опция подсветки номера статьи при прокрутке ползунка).
Надо учитывать, что основная часть пользователей привыкла к интерфейсу основных справочно-правовых систем. Поэтому при создании интерфейса должна учитываться сложившаяся инерция мышления. Её игнорирование создаёт объективные проблемы при пользовании ресурсами Портала.
Употребляются слова, которые не имеют адекватных синонимов у рядового пользователя: «абонент», «логика работы пользователя». Очевидно, это издержки профессионального языка лиц, занимавшихся разработкой Портала. Необходимо адаптировать специальные термины.
Указывается дата редакции, но не указывается, является ли эта редакция действующей, в то время как именно эта информация важнее всего. Значимым является не знание даты, с которой принята эта редакция документа, а то, что данная редакция является актуальной.
При попытке сравнения двух редакций документа обе они показывались в формате, когда текст выходит за границы экрана. При этом не было возможности увидеть отличия между документами, они не «подсвечивались». При прокрутке одной редакции вторая оставалась неподвижной. Можно констатировать, что с учетом уже реализованных возможностей сравнения редакций в действующих СПС, в том числе и бесплатных, Портал вряд ли будет использоваться с этой целью.
Функция поиска по реквизитам документа также имеет существенные неудобства. Не в каждое поле достаточно ввести текст, надо также нажать опцию «сохранить».
Есть сложность с возвращением в исходную форму поиска. При возвращении через опцию «на главную» пользователя выводят на строку поиска, в которой отсутствует ранее созданный запрос. Правильным решением было бы открытие дополнительного окна с результатами запроса.
Имеющаяся поисковая система неудобна в навигации. На первый взгляд, она существенно проигрывает традиционным («Консультант Плюс», «Гарант»), так как нет возможности просто указать «любое окончание», надо пользоваться сложными специальными формулами (их описание представлено на рисунке).
Очевидно, что большая часть запросов при поиске по тексту предполагает поиск с любым окончанием. Сложно представить, что обычный пользователь, знакомый с сервисом коммерческих СПС, будет заставлять себя формировать сложные запросы.
Очень важен поиск баланса между множеством поисковых полей, которые неизбежны при большом массиве данных, и простотой навигации.
Важным моментом для ориентации в законодательстве в рамках СПС является поле «тематика». Это позволяет сузить круг документов, подлежащих выборке, что дает возможность более эффективно знакомится с изменениями либо формировать более сложные запросы. Эта опция на Портале не представлена, либо она неочевидна. Данное поле является стандартным, и его отсутствие воспринимается как существенный недостаток.
Вызывает вопросы соотношение полей «Принявший орган» и «Принявший субъект». Подразумевается, что «Принявший субъект» – это субъект федерации, в компетенции которого принят конкретный нормативный акт. В результате происходит наложение двух подходов. Один и тот же термин, в данном случае это «субъект», в рамках одной и той же поисковой формул используется:
а) как сугубо юридический термин, характеризующий процесс принятия нормативно-правовых актов, где субъект выступает указанием на властный орган его принявший (Генеральная Прокуратура, Президент).
б) как указание на административно-территориальное деление Российской Федерации, где субъект выступает общим терминов для именования всех форм территориального образования (область, край, республика и др.).
Это создаёт сложности при навигации. В том случае, если есть необходимость систематизировать региональные законы, целесообразно изменение названия раздела «Принявший субъект» на «Субъект Российской Федерации» или более кратко «Регион РФ». Это исключило бы наложение двух понимания одного и того же термина.
Вызывает интерес поле «Подписи»: имеются в виду лица, подписавшие конкретный документ.
Остальные поля являются стандартными и не вызывают каких-либо дополнительных вопросов.
Потребность в уникальности контента СПС на фоне роста Интернет-технологий породила феномен обратной связи. Наиболее полно он сегодня реализуется в СПС Право.ру. Пользователи имеют право оставлять свои комментарии и пояснения к конкретным нормам. На Портале эта возможность не используется. Остался неясен объём прав, предоставляемых зарегистрированным пользователям, так как не удалось пройти регистрацию.
Следует отметить удачную находку, которая реализована разработчиками Портала – уникальный код, представленный в виде «Номера опубликования». Например: 0001201204280007. Это важно, так как до сих пор законодательные акты не имеют сквозной нумерации – от момента внесения на рассмотрение до принятия в окончательном виде. Сегодня имеется разрыв между документами, поступающими на рассмотрение в Госдуму, и актами, которые принимаются в итоге. Сайт Госдумыработает нестабильно, но главное – на нем затруднительно найти нужный законопроект, так как его реквизиты имеют мало общего с реквизитами получившегося закона. Уникальный код был бы полезен как официальный регистр, позволяющий идентифицировать всю историю закона.
В отношении вступивших в силу федеральных законов целесообразно размещение в базе всех документов, присутствующих на стадии разработки законопроекта (пояснительные записки, редакции законопроекта на каждом чтении, заключения и проч.). Недостаточно наличия одной лишь ссылки на сайт Госдумы.
5. Портал как субъект
Помимо указанных особенностей развития современных СПС, которые уже очевидны, можно выделить направления, которые пока не получили широкого закрепления в действующих системах, но будут всё более значимы в дальнейшем.
Одним из недостатков СПС является их пассивность, отражательная функция (модель зеркала). Сейчас происходит медленный переход от состояния объекта к субъектности (авторские разъяснения, справочники, подготовленные составителями СПС).
В силу того, что восприятие любого сложного вопроса предполагает работу с несколькими актами, зачастую расположенными на разных уровнях, на первое место выходит тип организации связей между документами, включенными в банк данных. Этот тип каждая СПС определяет самостоятельно. Тем самым реализуется активная позиция системы в отношении результатов, которые будет получать конкретный пользователь по конкретному вопросу. Если СПС популярна, подключение или отключение каких-то связей является важным инструментом по определению правоприменительной практики. Например, в СПС «Консультант Плюс» отключены связи между статьями Конвенции о защите прав человека и основных свобод и решениями Европейского суда по правам человека, хотя толкование данных ЕСПЧ представляет собой фундамент для понимания Конвенции. Эти связи намеренно удалены. О наличии волевого решения, а не случайности, говорит тот факт, что стандартным решением является установление связи с каждой упоминаемой нормой. Учитывая высокую популярность СПС «Консультант Плюс», можно констатировать, что такое решение существенным образом повлияло и продолжает влиять на правоприменительную деятельность, а именно на написание жалоб в ЕСПЧ. Установление или отключение связей между документами является мощным инструментом по направлению правоприменительной деятельности. Так происходит переход к ситуации, когда СПС будут являться значимым субъектом правовых отношений.
В условиях роста нормативных регламентаций увеличивается и число правовых позиций и толкований. На первый план выходит уже не просто обеспечение доступа к имеющимся мнениям по какому-либо вопросу, а выстраивание иерархии имеющихся толкований. В перспективе способ организации текстов и установление связей между блоками становится даже важнее, чем судебная практика.
В контексте данной проблемы Портал имеет самые выгодные позиции, его роль как субъекта закреплена законодательно. Весь вопрос сводится к тому, чтобы максимально эффективно использовать эти возможности.
На повестке дня стоит вопрос о пересмотре принципов предоставления информации. Например, нужен не только доступ к конкретным судебным актам, но и доступ к информации об особенностях рассмотрения целых категорий дел. Это следующий шаг, который предстоит совершить. Пользователь должен иметь возможность получать обработанную информацию, а не просто список из тысячи судебных решений, так как важные выводы могут скрываться за валом частных дел. В качестве примера можно привести одно из последних исследований Института проблем правоприменения “Порядок особый – приговор обычный: практика применения особого порядка судебного разбирательства (гл. 40 УПК РФ) в российских судах” (http://www.enforce.spb.ru/analiticheskie-zapiski/5683-2012-mart). Суть исследования сводится к тому, что разновидность «сделки» с обвинением, которая уже десять лет применяется в России, реально не повлекла никаких изменений в работе судов. Хотя считалось, что наказание должно быть мягче примерно на треть. Все знают о массе частных дел, но нет возможности сделать обобщение. В данном случае отсутствие встроенных методик обработки информации замедляет судебную реформу.
В качестве одного из удачных ординарных способов обработки информации можно рассмотреть опцию Ngram Viewer. Она позволяет мгновенно получить график изменения частоты употребления любого слова во множестве книг. Для примера рассмотрим два словосочетания: «уголовный процесс» и «гражданский процесс». Известно, что традиционно в России доминировал уголовный процесс. Это чётко просматривается на графике. Но в последние годы наблюдается кардинальное изменение ситуации. Это очень важно для понимания развития отечественной юридической мысли. Помимо возможности получения статистики упоминаний конкретного слова, можно выйти на конкретные документы и ознакомиться с ними.
Можно привести другой пример. На сайте «Росправосудие» на основании имеющихся данных о судебных актах формируется статистика по совершенным преступлениям.
Сегодня метод предоставления доступа к законодательству должен дополняться возможностью быстрой обработки информации и её предоставления в агрегированном виде. Это может быть как обработка текстов законов, так и судебной практики, которая имеет большое значение для правоприменительной деятельности.
Таким образом, можно сделать общий вывод: Портал имеет большой потенциал в развитии и свои собственные сильные стороны. Для раскрытия потенциала следует поставить на первое место раздел «Законодательство» и расширять объем нормативно-правовых актов, которые находятся в базе Портала.
Источник: http://www.svobodainfo.org/ru/node/1956
