Так получилось, что этот текст складывался в ходе двух разных дискуссий.
Первая дискуссия разгорелась, когда автор этой статьи, встав на позицию следователя, стал утверждать, что для эффективного расследования преступлений куда лучше, когда следователи и оперативники работают в одной команде с минимумом организационных препон (но не вовсе без них).
В ответ оппоненты, не захотев даже обсуждать условия, при которых такая система могла бы быть эффективной, а это высокий профессионализм членов команды, их заинтересованность в объективности расследования, независимость гособвинителя, который следит за ходом расследования, крепкий адвокат и т. д. и т. п., сразу заявили: ну это просто какой-то 37-й год! Ровно такую же реакцию вызвал тезис, что объединение следствия и оперативной работы, причем с момента, когда процедура должна уже регламентироваться уголовно-процессуальным кодексом (УПК), поможет изжить нынешнюю порочную практику, при которой следствие фактически не проверяет, а лишь оформляет результаты работы оперативников, из-за чего выводы следствия в 90 % случаев известны уже при возбуждении уголовного дела, а суд просто эти выводы подтверждает. Иными словами, все доводы в пользу такого объединения натыкались на сакраментальное: «это 37-й год».
Возможность повторения «37-го года» — это предмет второй дискуссии. По мнению автора, сложившееся разделение функций, полномочий, компетенций между органами уголовного преследования делает эту возможность более чем реальной. По той простой причине, что нормы УПК определяют, как на практике будут функционировать системы контроля, противовесов, конфликтов интересов. Такие системы должны обеспечивать соблюдение прав граждан, но в реальности это далеко не всегда так.
Для иллюстрации рассмотрим механизмы регулирования уголовно-процессуальной сферы предварительного следствия в кодексах 1960 года, 2002-го и после изменений 2007—2011 годов. Каждому из них можно приписать стержневую идею.
• Кодекс 1960 — «Сделать невозможными массовые репрессии»;
• Кодекс 2002 — «Состязательность»;
• Реформа 2007—2011 — «Разделение надзора и следствия» (или «Воссоздание машины репрессий»).
Хотя автор несет полную ответственность за все здесь изложненное, текст этот рождался в ходе длительных дискуссий с бывшим сотрудником прокуратуры С. Шерашовым, который в полной мере разделяет авторскую позицию.
Здесь термины «оперативник», «следователь» и «прокурор» отвечают трем видам деятельности, связанным с борьбой с преступностью.
Оперативно-розыскная
С ней большинство знакомо по детективам и сериалам типа «Улицы разбитых фонарей» и, с известными оговорками, знакомо неплохо. Что бы ни писали в серьезных секретных инструкциях и учебниках, более 90 % преступлений, особенно попадающих в официальную статистику (здесь мы оставляем в стороне финансовую разведку и борьбу против организованной преступности), раскрываются именно так: кто-то что-то рассказал, оперативники не поленились съездить, поговорить, узнать, притащить, расколоть.
Расследование преступлений
Это совокупность строго регламентированных УПК действий, отраженных в соответствующих документах, где фиксируются факты (и процесс их добывания), показания, изъятия вещественных доказательств и т. п. Именно следователь принимает решение о присвоении тому или иному лицу статуса подозреваемого, на следующем этапе — статуса обвиняемого и, наконец, о передаче дела прокурору, с тем чтобы тот принял решение о направлении его в суд.
Прокурорский надзор
Не обсуждая саму двойственность функций прокурора в советском и российском уголовном процессе, отметим, что он (а также подчиненные ему замы и помощники) должен гарантировать соблюдение закона на этапе расследования (тот самый надзор), а затем, если сочтет, что добытых следствием доказательств достаточно для предъявления обвинения, передать уголовное дело в суд и там представлять государство как сторону обвинения.
Теперь, когда с действующими лицами мы более или менее разобрались, осталось одно понятие, без конкретизации которого здесь не обойтись. А именно: «37-й год».
В данном случае оно нас интересует лишь с правовой точки зрения: что в законодательстве давало возможность власти проводить массовые репрессии? Первое, что надо сказать: посадкам или расстрелам предшествовала процедура (донос / формальный повод — расследование — приговор), так или иначе базировавшаяся на неком уголовном деле[2]. При этом уголовные суды не судили людей, привлекаемых в «особом порядке»[3], нормы УПК на них не распространялись, прокуратура за такими делами не надзирала. Закон разрешал выводить их за правовые рамки уголовного процесса, где, словно жернова, работали такие процедуры, как сокращенный порядок рассмотрения по так называемым контрреволюционным делам, не предусматривавший участия в процессе обвиняемого и обжалования приговора, Особое совещание при НКВД («двойки», «тройки») — этот внесудебный орган рассматривал «уголовное дело», расследованное по сокращенной процедуре, без прокурорского надзора (в случае с «двойками») и защиты, без возбуждения дела. На такие «дела» регионы получали лимиты, рассматривались они списками.
Итак, 37-й год — это возможность, соблюдая формальную, но по сути внеправовую процедуру, быстро и беспрепятственно отправлять в места «изоляции от общества» или лишать жизни большое число «политически неблагонадежных» граждан.
Определившись с этим понятием, посмотрим, как отражался в кодексах трагический опыт сталинизма.
Кодекс 1960 — «Сделать невозможными массовые репрессии»
Каким должно быть число репрессированных, чтобы можно было говорить о массовых репрессиях — вопрос отдельный, но трудно не согласиться с тем, что единичный случай из разряда «насолил прокурору района — сел» — это ужас, но еще не репрессии. А вот если десяток людей, которые, к примеру, объединись, чтобы легальным путем сменить существующую власть, в короткий отрезок времени попадают в места лишения свободы по примерно одинаковой процедуре — это уже тревожный сигнал. Ведь только начни — где десять, там и сто, где сто, там тысяча, и пошло-поехало.
Поставить заслон этому «пошло-поехало» и был призван УПК 1960 года. В него внесли ряд норм, которые изменяли подход к уголовному преследованию.
Установленный уголовно-процессуальными законами порядок судопроизводства является единым и обязательным по всем уголовным делам и для всех судов, органов прокуратуры, предварительного следствия и дознания.
Таким образом закреплялся принцип осуществления уголовного преследования только в порядке, предусмотренном УПК. Исключения запрещались. Были сформулированы основные принципы и цели уголовного преследования, что позволяло в ситуациях, по каким-то причинам не получившим отражения в кодексе, действовать в соответствии с определенной идеологией:
Суд, прокурор, следователь и лицо, производящее дознание, обязаны принять все предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела, выявить как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого, а также смягчающие и отягчающие его ответственность обстоятельства.
С введением нового кодекса существенно расширились надзорные обязанности прокуроров, плюс к тому от них стали требовать «полноты расследования», то есть объем выполняемой ими работы значительно вырос. Это не оставляло возможности заниматься массовой фальсификацией политических дел. К тому же ясно обозначенная цель — установление истины, задавала рамки расследования, формировала у прокуроров и следователей определенную идеологию, несовместимую с массовыми репрессиями.
Никто не может быть привлечен в качестве обвиняемого иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.
Это положение, представляющееся нам совершенно логичным, было полной новацией для того времени, поскольку до его введения уголовная ответственность могла устанавливаться указами Президиума Верховного Совета.
Правосудие по уголовным делам осуществляется только судом. Никто не может быть признан виновным в совершении преступления, а также подвергнут уголовному наказанию иначе как по приговору суда и в соответствии с законом.
Этот принцип — наказание только по суду — был дополнен в УПК исключавшими всякие разночтения определениями понятий «подсудность» и «подследственность». Все эти нововведения входили в противоречие со старой организационной структурой осуществления уголовного преследования, поэтому была создана новая, практически исключавшая массовые репрессии. Рассмотрим такую структуру районного уровня.
Следователи МВД[4] расследовали практически все уголовные дела о преступлениях, совершаемых в районах. Согласно УПК следователь процессуально был полностью независим — начальник следственного подразделения не обладал никакими процессуальными полномочиями в отношении него. Функции начальника были чисто административными: координация с другими подразделениями, распределение дел, помощь следователям советом, но не приказ. Конечно, в большинстве случаев он обладал всеми недостатками «советского начальника», но они не были какими-то специальными, связанными со сферой уголовного преследования, — ровно те же имелись у какого-нибудь директора завода или НИИ. И мы знаем, что ключевые меры принуждения: арест, обыск, направление дела в суд следователь МВД согласовывал с прокурором, и это не было пустой формальностью. Как правило, следователю приходилось предъявлять доказательства, убеждать прокурора в необходимости применения тех или иных санкций.
Прокуратура. Она представляла собой сугубо гражданский компактный орган. В небольшом районе РСФСР вся прокуратура состояла из 3—4 человек: прокурор, помощник прокурора (иногда два помощника или заместитель прокурора), следователь. Маленький коллектив был буквально завален работой. Это и расследование преступлений, предусматривающих строгое наказание или расстрел, и поддержание обвинения в судах (тогда, правда, не было обязательного участия в разбирательстве, но было право обжаловать любое решение суда), и контроль в отношении следственных органов, и надзор за деятельностью государственных учреждений, органов власти, правоохранительных органов в целом. В советской прокуратуре, в отличие от нынешней, не было, как у военных, положения о прохождении службы, вместо него рабочие отношения регулировались трудовым кодексом. Форма, конечно, присутствовала, но отношения начальник — подчиненный скорее отвечали партийной или чиновничьей иерархии и совсем не напоминали армейские.
Следователь прокуратуры. Как уже отмечалось, в небольших районах в прокуратуре был только один следователь. Но его наличие позволяло прокурору влиять на следствие МВД: он мог забрать любое уголовное дело, передать своему следователю и довести до суда, если МВД по каким-то причинам не хотело этого делать (но чисто физически прокурор не мог забрать десять дел сразу, что исключало репрессии). Кроме того, следователь прокуратуры расследовал дела, связанные с преступлениями следователей милиции.
Система противовесов. Прокурор и следователи МВД представляли разные ведомства, имели разные ведомственные интересы, поэтому держались на некоторой дистанции друг от друга. В свою очередь оперативники МВД были организационно отделены от следователей, но имели с последними общего начальника начиная с уровня района. Эта организационная схема, с одной стороны, обеспечивала заинтересованность тех и других в раскрытии и расследовании преступления, а с другой — позволяла следователям критически оценивать результаты работы оперативников. В ситуации конфликта они могли обратиться к прокурору и, заручившись его поддержкой, настоять на своем. Таким образом, расследованием подавляющей части преступлений занимались достаточно тесно взаимодействовавшие, но прямо друг от друга не зависевшие следователи и оперативники милиции, а отдельных дел — следователи прокуратуры (при этом при расследовании убийств помощь от оперативников они получали даже большую, чем следователи МВД, во-первых, в силу тяжести таких преступлений и, во-вторых, потому, что в иерархии правоохранительных органов района прокуратура занимала самую высокую ступень).
Кодекс 2002 — «Состязательность»
Этот кодекс отличает значительная формализация и регламентация всех действий стороны обвинения и суда в ущерб внутренней идеологии уголовного преследования. Его разработчики убрали из прежнего кодекса многие базовые принципы, в частности провозглашавший целью уголовного процесса установление истины, объявив новой целью «обеспечение равноправия стороны обвинения и защиты». В итоге защита так и не стала полноценной стороной в процессе. Отчасти из-за слабости на тот момент адвокатуры, отчасти из-за стремления (не обязательно осознанного) правоприменителей и судей сохранить привычный порядок. Да и модель следствия в новом кодексе мало чем отличалась от прежней.
Поскольку практика оставалась прежней, как и соотношение сил в цепочке: следователь МВД — начальник следственного отдела — следователь прокуратуры — прокурор, следователи сохранили реальную процессуальную самостоятельность. Можно говорить о достаточно плоской (не иерархичной) системе надзора за их действиями, когда и начальник, и прокурор являлись для следователя скорее оппонентами или старшими коллегами, нежели руководителями, их решения, особенно в принципиальных случаях, могли быть обжалованы, и такие случаи известны. Не случайно сажали в те времена, за редким исключением, не «за политику», а «за бизнес» или «конфликт с конкретным представителем власти».
А потом пришла пора реформы 2007 года под лозунгом: «надо разделить следствие и надзор за ним».
Реформа 2007—2011 — «Разделение следствия и надзора» (или «Воссоздание машины репрессий»)
Идея реформы состояла в следующем: «отнять следствие у прокуратуры и с целью обеспечения настоящей процессуальной независимости следователя избавить его от мелочного надзора прокурора». Изменения в уголовном процессе коснулись и прокурорского, и вообще всякого следствия (последнее, кстати, особо не афишировалось). Главным новшеством было создание Следственного комитета (СК) — сначала при прокуратуре, а с 2011-го — как самостоятельного федерального органа (при этом свои следственные подразделения сохранили МВД, ФСКН и ФСБ). В состав СК вошли все следователи прокуратуры и какая-то часть прокурорских работников. Следственные отделы создавались рядом с районными прокуратурами (а первоначально — прямо в тех же кабинетах, где сидели прокурорские следователи). В субъектах Федерации на место существовавших в прокуратурах небольших отделов по надзору за следствием и дознанием пришли следственные управления с отделами процессуального и организационного контроля, материально-технического обеспечения. Со временем Следственный комитет стал совершенно самостоятельной структурой, о прокурорском происхождении которой напоминает только профиль преступлений (подследственность), находящихся в его ведении.
От прокурора к руководителю следственного отдела перешли важные полномочия: согласование решений следователя о возбуждении уголовного дела, обращении в суд для решения вопроса о заключении под стражу и получении разрешения на обыски и иные требующие решения суда следственные действия; постоянный контроль за действиями следователя.
Результаты всех этих преобразований оказались далекими от провозглашенных целей. Во-первых, прокурор лишился возможности возбуждать уголовные дела, руководить их расследованием и доведением до суда. Формальные надзорные полномочия на период следствия и фактическую ответственность за результат рассмотрения дела в суде он сохранил, но влиять на следователя может только одним способом — вернув ему плохо расследованное дело.
Во-вторых, прокурорский надзор был фактически заменен внутриведомственным: следователи перечисленных структур (в первую очередь СК и МВД) оказались в процессуальной и дисциплинарной зависимости от начальника собственного следственного отдела. К нему перешли все полномочия, которыми раньше обладали следователи, сами же они превратились по сути в делопроизводителей, как правило, не принимающих значимых решений без руководителя, точнее, он принимает их сам. Он же отвечает за ошибки следователя и ходатайствует перед руководителем на уровне субъекта Федерации о назначении тому наказания, может отдавать следователю письменные приказы, обязательные для исполнения. На практике устные приказы очень быстро сделались такими же обязательными, как и письменные, а интересы следствия уступили место ведомственным интересам. Вся система стремительно бюрократизировалась, выросло значение штабных структур, суть дела стала подменяться формальными показателями.
К 2013 году плоская система следствия и надзора сменилась централизованной, почти армейской, чего раньше практически не было (в особенности это относится к СК, постепенно расширяющего сферу своего влияния), а нижнее ее звено — следователи — лишились самостоятельности. На совещаниях обычным стало обращение «товарищи офицеры», в прежние времена немыслимое. За первые полтора года, прошедшие с момента создания Следственного комитета, почти все выходцы из старой прокуратуры его покинули. Средний стаж следователей резко понизился. В 2011 году приблизительно у четверти он был менее года, еще у четверти — менее трех лет. В прокуратуре следователь с таким стажем считался еще не вполне следователем, а в СК через год он уже почитается профессионалом.
В интервью следователи СК, вышедшие из прокуратуры, и следователи следственных подразделений МВД, в которых раньше вполне приветствовался творческий подход, отмечают, что их работа из самостоятельной и творческой превратилась в ремесленную.
— А получилось, что они пришли не как профессионалы работать, а они пришли работать в административную систему. Вот в чем дело-то. А административная система или следствие — по сути дела творчество, просто несовместимы.
— Люди-то пришли ваять и живописью заниматься, а их поставили к станку, и ты должен болванки каждый месяц вытачивать. <...> И все это с каждым годом хуже, хуже и хуже»[5].
Вытравливанию творчества способствует и система оценок, принятая в следственных органах, она заставляет работников в первую очередь заботиться о ведомственных интересах, которые часто очень далеки от принципов правосудия.
Другая настораживающая тенденция — на должности прокуроров сплошь и рядом приходят лица, никогда не работавшие следователями, отчего надзор за следствием носит все более формальный характер. Он обычно сводится к проверке не качества следствия как такового, а к тому, есть ли уверенность, что решение суда будет носить обвинительный характер (как правило, для этого достаточно, чтобы обвиняемый на следствии признал вину, и таких дел в суд уходит больше 90 %). Кроме того, в последнее время на прокуроров фактически возложили ответственность за раскрываемость, что делает их, как и следователей с оперативниками, заинтересованными в том, чтобы не регистрировать сложные преступления, возбуждать только очевидные дела или такие, где уже есть признание вины, определять виновность подозреваемого еще на стадии возбуждения уголовного дела, искусственно увеличивать раскрываемость, вешая на обвиняемого еще и другие преступления, которых тот не совершал.
Тем самым система уголовного преследования за десять лет, и в особенности за последние пять, утратила все механизмы, некогда в нее заложенные с целью исключить повторение преступлений прошлого. На смену идеологии «поиска истины» и «назначения уголовного преследования для ее установления», служения «закону» пришли ведомственные интересы, «штамповочная» работа, рутина. Вместо процессуальной самостоятельности мы имеем жесткое подчинение начальству, а вместо гражданской структуры — фактически военную.
Логично задаться вопросом — а что же суд, который замыкает всю цепочку? Но что о нем говорить, если хорошо известно, что судьба уголовного дела, дошедшего суда, предрешена на 99 %!
Сейчас в России имеется три жестко вертикально структурированных органа уголовного преследования:
МВД, которое если и занимается борьбой с преступностью, то совершенно бессистемно — по сути оно просто отправляет в колонии самых дерзких маргиналов;
ФСКН (Госнаркоконтроль), который вместо комплексной борьбы с наркотизацией населения имитирует борьбу с наркопреступностью, сосредоточившись на мелких наркосбытчиках, торгующих, чтобы заплатить за очередную дозу. При этом техника «изъятия» наркотиков (нередко, как многие считают, подбрасываемых) дискредитировала в глазах общества саму оперативно-розыскную деятельность как легитимный инструмент доказывания;
СК, который позиционирует себя как главный следственный орган. При расследовании «политически значимых» дел функции «оперативника для СК» часто выполняет ФСБ. Впрочем, утверждение, что «СК — это следователь для ФСБ» также не лишено основания.
Меж тем прокуратура, основная задача которой — контроль за соблюдением законности, с одной стороны, завалена работой, связанной с осуществлением общего надзора, и здесь отвечает за все: от выплаты предприятиями зарплаты и налогов до борьбы с несанкционированными свалками, с другой — в сфере уголовного преследования отвечает за уровень раскрываемости, не имея при этом никаких рычагов воздействия на следователей. В результате работники прокуратуры превращаются в таких же гонящихся за показателями чиновников, как и следователи.
Если иметь в виду численный состав СК и уровень правовой культуры его работников, то данная структура уже вполне способна осуществлять массовые репрессии, да и организационных препятствий для этого фактически нет. Конечно, далеко не все работники СК к этому готовы, но если число политических дел будет расти, отсев несогласных произойдет быстро. В лучшем случае они уйдут сами, в худшем — сделаются фигурантами таких дел.
Механизма репрессий может быть два: сажать станут либо по новым «политическим» статьям (например, примут новую редакцию статьи о государственной измене), либо по общеуголовным (то есть за наркотики, разбои, изнасилования, преступления в отношении несовершеннолетних и т. п.) — тогда часть работы достанется и МВД с ФСКН.
Нетрудно предсказать, что ответственность за приятые решения в таких делах окажется сильно размазанной. Оперативники ФСБ, ФСКН или управления по борьбе с экстремизмом будут предоставлять следователям готовый материал с показаниями свидетелей и доказательствами. Тем придется в режиме конвейера оформлять стандартные дела. При этом, привыкнув действовать формально, они не смогут или не станут делать разницу между делами, связанными с реальными преступлениями и возбужденными по политическим мотивам. Прокурор и суд точно так же формально будут штамповать приговоры реальным преступникам и людям невиновным.
Таким образом, организационных препятствий к повторению 37-го года почти не осталось, что, впрочем, не означает, будто какие-то силы преднамеренно действуют в этом направлении. Что же надо предпринять, чтобы возможность не превратилась в реальность? Прежде всего — добиваться сокращения числа органов, борющихся с преступностью, возвращения функции уголовного преследования гражданскому прокурору, изменения характера следственной работы. Все эти проблемы надо решать комплексно, поскольку, как мы видим, бедственное состояние правоохранительной системы и как следствие потеря управляемости в сфере борьбы с преступностью обусловлены множеством тесно друг с другом связанных причин.
И возвращаясь к началу статьи. В дискуссии, какая система лучше для эффективного расследования дел, следует исходить из того, что прежде всего любая система должна строиться на принципе личной ответственности следователей за законность методов, используемых оперативниками для получения доказательств, а не на том, который господствует сегодня: разделяй и ни за что не отвечай. От этого «разделяй» необходимо отказаться в первую очередь, что уже будет движением не к 37-му году, а от него.
[1] При написании статьи были использованы тексты Уголовно-процессуальных кодексов РСФСР и РФ в различных редакциях, данные исследований Института проблем правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге (www.enforce.spb.ru).
[2] Это, кстати, отличает сталинские репрессии от репрессий в нацистской Германии. Там не проводилось даже формального расследования, не надо было доказывать вину. Закон определял категории (коммунист, гомосексуалист, еврей, цыган), и если человек относился к одной из них, его отправляли в концлагерь или уничтожали.
[3] За исключением небольшого числа дел, связанных с высоким статусом процесса или обвиняемых.
[4] Важную роль в МВД также играли и играют дознаватели. Это должностные лица, осуществляющие полное расследование части нетяжких преступлений. В отличие от следователей они делают это по более простой схеме и в короткие сроки. Дознаватели находятся в большей, нежели следователи, зависимости от прокурора. Поскольку главные изменения в последние годы коснулись функций именно следователей и прокуроров, дознавателям в статье внимания не уделяется.
[5] Цитата из интервью, взятого сотрудниками ИПП в ходе исследования системы правоохранительных органов, 2012 год.
Источник: журнал Отечественные записки
