В газете «Ведомости» вышла колонка научного сотрудника ИПП Дениса Савельева, посвященная цифровой публикации законов. В статье автор анализирует рост объемов законодательной массы, предлагая свое видение ситуации.
Юрист Денис Савельев о том, как переход на цифровую публикацию законов сделал их безразмерными.
Правовая система предполагает, что добросовестный и активный гражданин знакомится с текстами законодательства, чтобы их выполнять. При этом, конечно, подразумевается и то, что чиновник, который подписывает правовой акт, тоже должен его хотя бы прочитать.
Благодаря информационным технологиям мы можем увидеть, какой объем законов теоретически должны прочитать если не все граждане, то, как минимум, органы власти и предприниматели – речь идет о тысячах и даже десятках тысяч страниц, и это объемы только отдельных законов-циклопов.
Может возникнуть вопрос: неужели наши органы власти стали принимать такие сложные правовые акты, которые настолько подробно описывают нашу жизнь? Конечно, это не совсем так. Такие циклопы законодательства, как правило, многочисленные таблицы и перечни, которые на самом деле представляют собой распечатку из той или иной государственной базы данных, заверенную подписью и печатью.
Самым первым официально опубликованным в электронной форме на официальном интернет-портале правовой информации pravo.gov.ru документом-циклопом объемом более 1000 страниц был бюджет на 2012 г. (4000 страниц). Бюджеты и отчеты об их исполнении, федеральные целевые программы всегда превышают по количеству страниц многие правовые акты, но это далеко не все циклопы. В том же 2012 году был опубликован протокол о присоединении России к ВТО (5500 страниц, часть – таблицы, часть – на английском языке).
В целом стало популярным «заверять» нормативным актом разнообразные географические данные. Так, в 2013 г. постановлением правительства РФ № 534 была утверждена таблица из 1600 страниц, в которой содержатся только координаты точек X и Y на карте, обозначающие границы Сочинского национального парка. Конечно, а вдруг на границе возникнет спор из-за трех метров?
Региональное законодательство производит еще больших «циклопов», чем федеральное. Самые большие документы, 15 000–35 000 страниц, – это данные оценки кадастровой стоимости объектов. Например, закон Новосибирской области на 9800 страницах излагает координаты границ муниципальных образований. Во всех регионах сейчас принимаются огромные документы – региональные программы капитального ремонта, где в таблицах перечислен каждый дом в регионе. Или возьмем постановление Иркутской области, где на 200 страницах расписаны координаты на карте – широта и долгота той или иной точки, связанной с ремонтом одной дороги. А приложением идут карты местности.
Но самые огромные документы – утвержденные таблицы кадастровой стоимости. Например, соответствующее постановление правительства Тульской области с приложением (которое является его неотъемлемой частью) состоит из 29 500 страниц. На распечатку такого документа (а это необходимо для его подписания) потребуется 59 пачек бумаги общим весом примерно 169 кг. С учетом того, что закон опубликован в графической форме, где поиск по тексту невозможен, практической пользы от такого официального опубликования немного.
Этот циклоп включает таблицу, в которой более 100 000 строк, в каждой из которых только цифры – кадастровый номер и стоимость объекта. Все это поставивший свою подпись под этим документом должен был прочитать, осознать и своей волей утвердить. Но на самом деле он утверждал, конечно, не сами эти страницы, а результат работы государственной машины, распечатанный из базы данных. Так что мы вполне можем сказать, что такие законы – не для человека, для роботов.
Однако не только за счет распечаток из баз данных пополняется законодательство. Например, 404 страницы занимает вновь принятый в 2012 г. федеральный закон об образовании (111 статей, тогда как в законе об образовании 1992 г. было 58 статей). За следующие пять лет было принято 42 закона о внесении в него изменений.
В первоначальной редакции части первой ГК РФ 1994 г. было 453 статьи, примерно 46 000 слов, а в его последней редакции – уже 80 000 слов. В части первой было около 100 слов на статью, в части четвертой (2006 г.) – 326 статей, 53 800 слов – т. е. уже 165 слов на статью. И такая многословность статей наблюдается в современном законодательстве все чаще.
О чем говорит рост законодательной массы? Во-первых, о том, что электронное опубликование правовых актов позволило принимать акты практически безразмерные и информатизация существовавшего ранее бумажного процесса оборачивается только увеличением издержек, тогда как настоящая информатизация должна менять сами процессы.
Во-вторых, и самое главное, рост объемов законодательной массы свидетельствует о страхе законодателя перед правоприменением – что его поймут неправильно, будут исполнять «не так». То же и у органов исполнительной власти, принимающих подзаконные акты: это стремление формализовать любое действие, чтобы получить иллюзию контроля и подстраховать свою ответственность перед вышестоящим начальством.
Источник: Ведомости, Extra Jus.
